什么叫做——第一论：行政机器的膨胀与“铁三角”的形成
一、从“执行者”到“第四分支”的演变？
第一论：行政机器的膨胀与“铁三角”的形成一、从“执行者”到“第四分支”的演变在现代民主国家，特别是美国的政治语境中，“行政机器”（administrative state，或称行政国家）原本设计只是国会立法的执行者——即宪法三权分立中的行政分支（Executive Branch），负责忠实实施国会通过的法律。然而，随着20世纪以来政府职能的急剧扩张，行政机关已悄然演变为事实上的**“第四分支”**（the fourth branch of government），与立法、行政、司法并列，甚至在某些领域凌驾于前三者之上。1. 历史演变过程
- 进步时代与新政起点（1900s–1930s）：
- 面对工业化、城市化带来的复杂社会问题（如垄断、劳工权益、食品安全），传统国会立法节奏太慢、细节不足。
- 罗斯福新政时期（Great Depression后）大规模设立独立管制机构（Independent Regulatory Agencies），如FCC（联邦通信委员会）、SEC（证券交易委员会）、NLRB（全国劳工关系委员会）。
- 这些机构被赋予**准立法（rulemaking）、准司法（adjudication）、准行政（enforcement）**三项权力，打破了严格的三权分立。
- 二战后大扩张（1940s–1970s）：
- 《1946年行政程序法》（Administrative Procedure Act）试图规范行政行为，但同时承认了行政机关的“专家治国”（expertise）正当性。
- 福利国家建设催生大量新部门与机构：EPA（环境保护署，1970）、OSHA（职业安全健康管理局，1970）、DEA（缉毒局，1973）等。
- 行政机关开始通过**制定规章（regulations）**的方式创设具有法律效力的规范，年度规章页数从数千页暴增至数万页，远超国会立法量。
- 当代现状（1980s至今）：
- 行政规章（Code of Federal Regulations）已超过18万页，远超美国联邦法律总和。
- 联邦雇员约280万（不含军人），其中多数在行政机构工作，终身制公务员体系使其相对独立于民选总统。
- 最高法院多次试图限制（如2022年West Virginia v. EPA案削弱EPA权限，2024年Loper Bright Enterprises v. Raimondo推翻Chevron deference，终结法院对行政解释的自动尊重），但行政机器惯性巨大。
- 权力融合：传统三权分立要求立法、执行、审判分离，但行政机构集三权于一身（制定规则、执行规则、裁决违规）。
- 不受民选控制：公务员终身制、独立机构委员固定任期，使其难以被总统或国会迅速撤换。
- 事实上的立法权：国会常通过模糊法律（如“保护环境”“确保公平竞争”），将具体规则制定权委托给行政机关，形成“委托立法”（delegation of legislative power）。
- 司法豁免：长期以来法院对行政机关解释法律给予“Chevron敬意”（Chevron deference，1984–2024），相当于让行政自己当自己的法官。
- 国会委员会 → 提供预算与宽松授权
- 行政机构 → 提供专业知识与政策执行
- 利益集团 → 提供政治支持、游说与选票 三者形成封闭循环，普通选民难以介入，导致政策偏向特定集团利益，而非公共福祉。
三权分立中，本来不是有个行政吗
是的，你說得完全正確！美國憲法設計的三權分立（Separation of Powers）本來就明確包括行政分支（Executive Branch），它與立法分支（Legislative Branch，國會）和司法分支（Judicial Branch，法院）並列為三大分支，從一開始就是憲政結構的核心部分。那為什麼現在很多人把膨脹後的行政官僚體系稱為「第四分支」（the fourth branch）呢？這正是關鍵的演變與批評所在。憲法原意中的「行政分支」
結論三權分立裡當然有行政，但憲法父親們設想的行政是有限的、從屬的執行者，由民選總統領導，直接對國會立法負責。如今被稱為「第四分支」的，是脫離了這個原意、獨立運作甚至反過來制約民選分支的龐大官僚體系。它不再只是「執行」，而是實質上參與立法與司法，卻幾乎不受選舉約束。這正是當代美國憲政爭議的核心：行政權的異化與膨脹，已經嚴重偏離了三權分立的原始設計。如果你想繼續聊這個話題（如最高法院最近推翻Chevron deference如何試圖遏制第四分支），我可以再深入講！
- 憲法第二條明確規定：行政權屬於總統（President）。
- 總統的角色是忠實執行國會通過的法律（take care that the laws be faithfully executed）。
- 當時的行政部門規模很小，主要就是總統、副總統、幾個內閣部門（國務院、財政部、戰爭部等），總人數不過幾千人，直接對民選總統負責。
- 數百個聯邦機構、委員會、署（如EPA、FDA、FCC、CFPB等）。
- 約280萬聯邦文職雇員（civil servants），多數享有終身制保護。
- 這些機構擁有準立法權（制定具有法律效力的規章）、準司法權（內部行政法庭裁決爭議）、準行政權（執法與調查）。
項目 | 憲法原意的行政分支 | 現代的「第四分支」（行政國家） |
|---|---|---|
規模 | 小（幾千人） | 龐大（280萬人 + 數百機構） |
權力來源 | 總統領導，執行國會法律 | 國會模糊授權 + 自我擴張 |
權力性質 | 純執行 | 準立法 + 準司法 + 執行 |
問責機制 | 總統直接負責，受國會監督 | 官僚終身制，難以撤換 |
對民意的回應性 | 高（總統每4年改選） | 低（官僚不需面對選民） |
这就是深层政府？
是的，“深层政府”（Deep State）这个概念，在当代美国政治话语中，正是指向我们刚才讨论的那个膨胀后的“第四分支”——行政官僚机器（administrative state），或者更广义地说，是那些不受民选官员直接控制、却长期掌握实际权力的官僚、情报机构、军工复合体等网络。“深层政府”到底指什么？这个词最早是1990年代土耳其政治用语（derin devlet），2000年代后传入美国，2010年代特朗普时期爆红。不同人用它时侧重点不同，但核心共同点是：
结论你问“这就是深层政府？”——基本就是。我们刚才讲的那个从“忠实执行者”异化为集立法、司法、执行于一身的庞大行政机器，正是深层政府最核心、最制度化的部分。它不是某个秘密俱乐部，而是一个公开存在却难以被民意直接掌控的权力结构。有人视之为威胁民主的阴影，有人视之为稳定政策的支柱，但无论如何，它的存在已经远远超出美国宪政父亲们当初的设计。这也是近年来最高法院多次出手（如推翻Chevron deference、限制行政机构权限）的深层背景：试图把这个“第四分支”重新拉回到三权分立的笼子里。如果你想看一些具体案例（如特朗普时期被指控的深层政府行动，或拜登时期IRS/FBI争议），我可以再举例说明！
- 不受选举周期影响的常设权力结构：
- 联邦官僚体系（280万公务员，大多终身制）。
- 情报机构（CIA、FBI、NSA等17个情报单位）。
- 军方高层与国防承包商（军工复合体，Eisenhower 1961年就警告过）。
- 某些独立管制机构与智库、游说集团的交织网络。
- 他们拥有实际政策主导权：
- 民选总统上台想大刀阔斧改革，却发现政策执行、情报提供、法规制定都掌握在这些“常任者”手里。
- 总统换人，政策方向却很难剧烈转向（外交政策尤其明显，如对中、俄、伊朗的长期战略几乎不受党派更替影响）。
- 问责机制极弱：
- 总统可以撤换政治任命官员（约4000人），但底层官僚几乎动不了。
- 情报机构可援引“国家安全”拒绝国会与公众监督。
- 泄密、媒体操作、内部调查常被用来牵制民选领导人（特朗普时期FBI的Crossfire Hurricane调查常被其支持者视为深层政府行动）。
- 行政国家（第四分支）是深层政府的最主要组成部分。
- 它提供了深层政府的制度基础：庞大的、自我保护的官僚体系，能通过规则制定、选择性执法、预算操控等方式，悄无声息地抵消或扭曲民选政府的政策。
- 但深层政府概念更广，还包括情报与军工部分，而这些也同样享有高度自主性与豁免。
阵营 | 对“深层政府”的看法 |
|---|---|
保守派/特朗普支持者 | 真实存在，是反特朗普的官僚-情报-媒体联盟，试图推翻民选总统 |
主流自由派/建制派 | 阴谋论说法，实际只是专业公务员与机构在“捍卫制度规范” |
中间/制度批评者 | 不一定是阴谋，但确有结构性问题：官僚自主性过强，民主问责不足 |
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