《中国适应性政策沟通中的模糊性与清晰性》（剑桥大学出版社在线出版：2023年7月20日 Yuen Yuen Ang）报道：
摘要：在中国的一党制官僚体制中，中国共产党中央委员会和国务院所下发的公文指令是最重要的规范性政策传达工具，但是对于这些指令的行文语言却鲜有研究。本项研究强调三种包含重要政治及引导作用的中央指令，即灰色指令（中央对于允许或禁止某项政策的措辞含糊不清），黑色指令（中央明确鼓励某些政策）和红色指令（中央明确禁止某些政策）。其中，灰色指令通常鼓励地方执行者进行灵活的政策调整和实验；黑色指令则为特定的政策或项目提供官方背书；红色指令则划定红线，禁止某些地方执行者的行为。这三种指令共同组成了一套具有适应性的政策表述系统。而通过对 1978 年至 2017 年的近 5000 条中央指令进行自动文本分析，我将这些指令按照上述方式完成了三种分类。这种全新的测量方式为我们理解从邓小平时期至习近平时期的中央指令模式与演变提供了新的思路。
自1970年代以来，有几项研究描述了中央指令的职能以及起草和传播这些指令的过程。然而，迄今为止，还没有一项研究系统地分析了这些指令的语言，尽管它们在中国的政策制定中发挥着关键作用。关于中国的政策传达程序，普遍的印象是中央当局发布宽泛而模糊的指导方针，而各部委和地方政府只能解释和灵活执行中央的政策。例如，李侃如和奥克森伯格在他们的经典著作《中国的政策制定》中指出：“上级经常发出含糊不清的指示。脚注3同样，Brandt和Rawski评论说：“这些指导方针被封装在朗朗上口的口号中，这些口号在官方圈子和中国公众中得到了广泛的传播。这些口号以及为这些口号提供信息的政策指导方针，指导了各级政策实施的流程。脚注4
但是，这种传统的描述带来了一个谜团：一个幅员辽阔的国家，面对着严峻的挑战，如何通过威权领导层朗朗上口的口号和经常含糊不清的表达来治理和改造？脚注5在我早期的工作中，我提出了一个关于中国政策沟通和立法如何运作的修正主义解释。模棱两可的指令是该系统的一个显著特征，但它们并不能呈现出全貌。事实上，正如这项研究所显示的那样，中共国家领导层发出的命令既含糊不清，又明确不明确。除去后勤沟通，自1978年以来，措辞明确的指示多于措辞含糊的指示。
更准确地说，我强调了三种在政治上突出的中央指示。每个都有独特的功能：灰色（对可以做什么或不能做什么含糊不清）、黑色（清楚地说明可以做什么）和红色（清楚地说明不能做什么）。灰色指令鼓励灵活的政策实施和实验，黑色指令强烈支持和扩大选定的举措，红色指令禁止某些行动。这些含糊不清和明确的法令混合在一起，形成了一个适应性政策沟通的系统，使中央当局能够有选择地给予灵活性并执行纪律。
在我早些时候提出的这种修正主义的政策沟通和立法模式中，我提出了每种指令的几个说明性例子。脚注6下一步，这项研究通过将数千条指令系统地分类为理论化的灰色、黑色和红色类别，将我的模型付诸实践。我的分析包括1978年至2017年国务院和中共中央办公厅（简称中央办公厅）发布的共4,923条指示，涵盖了邓小平、江泽民、胡锦涛和习近平的政府。我采用自动文本分析中的技术，根据稍后将要介绍的一组系统编码过程对大量指令进行分类。这种测量努力超越了印象派的观察和对少数文本的主观解释。我的这些中央指令数据集对党国跨领域和跨职能类别的政策沟通产生了原始见解。我还比较了中央国家和党的领导下达的指示，以及从邓到习的灰色、红色和黑色指示的演变。
命令的艺术
在中国自上而下的政治体制中，正式的命令是如何传达的？米歇尔·奥克森伯格（Michel Oksenberg）也许是第一位提出这一基本问题的美国学者，他在1974年的《中国季刊》上写道：“中国共产党人的行为经常用他们的游击历史来解释，这是正确的。但是，中国的统治者也是几个世纪以来复杂的组织实践的继承者，这一点在书面指示问题上表现得最为明显。脚注7这些指示构成了他所谓的“官僚机构内部的垂直正式渠道”，这些渠道与其他非书面和非正式渠道（如会议、访问和个人通信）重叠。
在1978年的一项后续研究中，李侃如、Tong和Yeung详细介绍了指令的功能以及起草和传达指令给下级官员的过程。用他们的话说：“这些文件被用于发挥一系列功能——从传达权威决定到引发政策讨论，到分发参考资料，再到引用正面和负面的模式进行认可或批评。尽管这些书写于大约45年前，但他们的核心见解经久不衰：“中央文件系统具有很大的灵活性……他们应该在精神上而不是在文字上遵循它们。脚注8
从那时起，许多研究都提到了中国政策制定中“模糊”、“宽泛”或“模棱两可”的指导方针。脚注9在《官僚主义、政治和决策》一书中，李侃如和兰普顿指出，中国官僚经常在“模糊的指导方针”下运作和讨价还价，其中“权力界限的定义……经常被故意含糊不清。脚注10在经济政策制定方面，勃兰特和拉夫斯基对此表示赞同，他们写道：“国家政策强调广泛的原则或参数，而不是具体的指示或规定。脚注11傅高义将邓小平的“中国特色社会主义”口号描述为“非常模糊”。脚注12最近的一些研究表明，中央当局发布“故意模糊”的指令，以便下级官员可以灵活地执行政策。脚注13这些论点与大量关于中国适应性治理和政策实验的文献相吻合，这些文献被认为是中共威权主义韧性和经济活力的功臣。脚注14
这些描述性文献为中国政策传播提供了必要的起点和宝贵的背景。脚注15但它要么是基于印象派的观察，要么是基于少量的文件。我的研究是首次尝试系统地分析自1978年以来发布的所有中央指令的措辞，包括法律和立法，重点是它们的模糊性和清晰度。利用这些数据，我能够实证地回答这些问题：中国的指令实际上经常含糊不清吗？它们什么时候含糊不清，为什么？
我的测量工作在理论上是有动机的。模糊的信息并非中国官僚机构所独有。在传播学研究中，艾森伯格将“战略模糊性”定义为模糊的语言“不是一种捏造，而是传播者用来面向多个目标的一种理性方法”。脚注16例如，一些公司在其使命宣言中使用模棱两可的语言，以适应不同的利益相关者。脚注17与上述针对中国的文献类似，这些关于模糊性功能的观察是正确的，但并不完整。他们没有注意到，对于适应性沟通来说，仅靠模糊性是不够的，而必须与有选择的清晰度相结合，因为有些问题需要灵活性，而另一些问题则需要纪律。
在我早期的工作中，我应用了复杂性和系统思维的概念来确定中国经济转型的官僚主义基础——这包括概述适应性政策沟通理论。脚注18实现适应并不仅仅意味着放弃控制；相反，正如复杂性理论家阿克塞尔罗德（Axelrod）和科恩（Cohen）提醒我们的那样：“变异为适应提供了原材料。但是，对于一个主体或群体来说，要利用已经学到的东西，就必须对系统中的变化量进行一些限制。脚注19更简单地说，有效的适应需要在多样性和统一性之间取得平衡——有一定程度的灵活性和实验性，但不能太多。脚注20如果指示总是含糊不清，对灵活性没有限制，结果将是混乱和混乱，而不是适应。
因此，自适应沟通需要一种模糊性和清晰度的战略性混合，这种混合取决于问题的复杂性和领导者的优先事项。在中国官僚机构的背景下，中央指令有三个显著的变体：
• 灰色指令既不禁止也不认可。它们的措辞含糊不清和/或包含明确鼓励灵活性和实验的语言。脚注21
• 黑人指令通过明确说明可以和确实应该做什么来支持。用现代组织语言表达，它们具有扩大规模的效果。
• 红色指令通过明确说明不能做什么并确定必须严格执行的规则来禁止。他们服务于纪律。
为了说明这一点，我在下面讨论每种命令类型的一个示例：脚注22
灰色。1979年，国务院颁布了第1号指示《乡镇和旅队企业发展纲要》，这是1980年代农村工业化进程的根本性指示。该指令既不认可也不禁止建立集体企业（最初称为公社和旅企业）。相反，它敦促地方政府“独立自主”，并“根据当地条件”和“基于需求和可行性”探索解决方案，前提是他们遵守社会主义原则。这种措辞鼓励了中国部分地区的地方官员谨慎地试验集体企业。
黑。集体企业在经济上的成功使包括邓小平在内的中央领导层感到意外。一旦国务院确信集体企业是有效的，它就通过发布一项黑人指令将集体企业倡议提升为国家政策：第1号指令，“1984年农村工作指南”。该指示以肯定的语言宣布：“集体企业是集体经济的一部分，因此我们应该帮助完善和提高它们。此后，全国集体企业的数量急剧增加——换句话说，实验扩大了规模。在中国，措辞清晰的法令是结果的有力放大器，无论好坏。
红。2011年，国务院印发第1号指令《关于加快用水量调节的决定》。该指令划定了一条明亮的“红线”，即年总用水量为6700亿立方米；这被转化为按地区、行业和产品分配的配额。遵守这些配额的情况被纳入官员的评估中，违反这一红线政策将受到惩罚。红色指令应该清晰而坚定，几乎没有回旋余地。
几十年前，李侃如、佟和杨的直觉表明，灵活性已经融入了中国的指令体系，但他们没有具体说明如何实现。我的适应性政治沟通模型确定了一个关键机制：灰色、黑色和红色指令的结合使中央当局能够给予灵活性，扩大举措并执行纪律。
测量命令
现在，我面临一个更大的挑战：将我的模型付诸实践——即将我的概念和类别（灰色、黑色和红色）转化为后毛时代发布的所有指令中可衡量的项目。操作化带来了许多实际挑战：我们如何确定指令是灰色、黑色还是红色？我们如何将“灰色”的概念转化为可观察和可测量的属性？我们如何以客观、系统的方式测量大量文件中灰色、黑色和红色指令的频率？下面我简要介绍一下我的方法。脚注23
语料库。我分析了国务院和中央办公厅发布的总共4,923条指示，这两个机构是中国政治体系中两个最有权势的管理机构。脚注24资料来源是北大法宝，这是中国法律法规最全面的在线数据库。每份文件都标明了颁布该指令的主管局、该命令的宣布时间和生效时间；接下来是全文。我选择将每个指令，而不是其中的段落和句子作为我的分析单位，因为在实践中，这些文件被解释为一个整体，而不是部分。
时间段。我的数据集从1978年到2017年涵盖了中国崛起的重要时期，从邓“改革开放”的历史性决定开始，一直延伸到江、胡和习领导的头五年（2012年至2017年）。它不包括习的第二个任期，该任期经历了重大变化，包括习在2018年3月取消了国家主席任期限制，以及美中紧张局势加剧。
自动文本分析。自动文本分析（ATA）是指借助计算机程序对大规模文本集合进行“系统分析”。脚注25让人类逐个阅读和分类大量文档将是主观的、不一致的，并且非常耗时和劳动；简而言之，它既没有效果，也不可行。使用 ATA，机器根据研究人员编程的一组规则执行任务。近年来，中国学者应用ATA分析了大量的社交媒体帖子和新闻报道，这些努力产生了原创的描述性见解。脚注26我的研究是将 ATA 应用于官僚机构内部政策沟通的首次尝试。
混合分类方法。我的下一步是从适当的 ATA 技术中进行选择，这些技术大致可以分为三种方法：（1）字典方法：指定关键字并计算其频率；（2）监督学习：人类对文档的部分“训练集”进行编码，然后计算机在整个集合中模仿这种分类；（3）无监督学习：机器根据程序员未指定的底层特征对文档进行分组。在这三种技术中，没有一种是天生优越的；无论哪个更好，都是与手头任务相适应的问题。正如 ATA 方法学家 Grimmer 和 Stewart 所强调的那样，“最重要的研究方向之一是确定有效的方法，将以前不同的方法结合起来进行定量文本分析。脚注27
我的文本的性质——中央指示——提出了独特的挑战。大多数现有的分析都是在社交媒体上发布的帖子（简短）或新闻声明（旨在传达一种明确的态度，例如积极或消极）进行的。然而，中国的政策指示在长度上非常多样化，从一段到多页不等。单一指令可能涉及多个问题，并可能同时在不同部分表达含糊不清和清晰明了。因此，人类编码员无法阅读这些指令并始终如一地确定它们是灰色、黑色还是红色。鉴于这些特征，常用的监督学习方法并不合适。
取而代之的是，我采用了混合分类方法。首先，使用字典方法，并基于对 190 多个指令的仔细阅读，脚注28我指定了一个包含 184 个单词的列表，这些单词指示指令是表示模糊性和灵活性（灰色）、肯定（黑色）还是限制（红色）。事实证明，实施“灰色”的概念比实施“黑色”和“红色”的概念更具挑战性，因为在实践中，含糊不清以两种形式表示：第一，在范围、目标或目标上含糊不清的词语；第二，在范围、目标或目标上含糊不清的词语；第二，含糊不清的词语；第二种，含糊不清的词语；第二第二，作为鼓励自主性、讨价还价、灵活性、实验和本地化的词语。表 1 列出了我对这三个类别的操作定义及其对应的关键字。
表 1.选择关键字的示例和标准
与监督学习相比，这种方法的好处是可以根据预先指定和可计数的标准对每个文档进行编码，而不是根据编码人员的整体印象。我计算了每个指令中灰色、黑色和红色关键字的调整分数，同时考虑了关键字的数量、文档中的单词总数以及关键字和整个文档中的字符数。
其次，我结合了 K-means 算法，脚注29一种无监督学习方法，它根据关键字的相似性计算将 4,923 条指令分类到给定类别的阈值。换句话说，该算法不是让人类研究人员主观地选择分类阈值，而是通过考虑所有关键字来选择阈值。
中立指令。进一步的方法论步骤是创建第四类指令，我称之为“中立”。这些文档不包含任何关键字或包含很少的选定关键字，因此不符合自动分类为理论上突出的灰色、黑色或红色类别的阈值。中立指令可以更多地被解释为提供维持日常运营所必需的后勤功能，而不是政策信号。例如，它们包括行政确认和通知，告知会议、报告和新委员会的情况。
灰色、黑色和红色
在根据所描述的程序对指令进行分类后，我们现在探索一些描述性模式。在4,923条指令中，23%为灰色，20%为黑色，14%为红色，43%为中性。毫不奇怪，几乎一半的人是中立的，因为管理一个庞大的官僚机构需要频繁的后勤沟通。在剩下的三个类别中，灰色占据了最大的份额（23%）。但是，如果我们把黑色和红色结合起来，34%的指令大部分措辞明确。这意味着，与普遍的印象相反，北京发布明确指令的频率高于含糊不清的指令。
下面是一个被归类为灰色的指令示例。《国务院关于设立中国（杭州）跨区域电子商务试验区的答复》是国务院于2007年向浙江省人民政府、商务部发出的《关于设立中国（杭州）跨区域电子商务试验区的答复》。加粗的灰色关键词既包括含糊不清的词语（例如“相关器官”[youguan bumen 有关部门]和“逐渐”[zhubu 逐步]），也包括鼓励灵活性和实验性的词语（例如“探索”[tansuo 探索]，“根据时代调整”[shishi tiaozheng 适时调整]和“实验区”[shiyan qu试验区]).它只包含几个黑色关键字，没有红色关键字。根据这些特征，该算法将其分类为灰色。
【文件名称】国务院关于同意设立中国（杭州）跨境电子商务综合试验区的批复
[评分]灰色：0.13，黑色：0.03，红色：0
[策略域]新兴产业
[样本段落] 三、有关部门和浙江省人民政府要努力适应新型商业模式发展的要求，转变观念和工作方式，积极做好服务，大力支持综合试验区大胆探索、创新发展，同时控制好试点试验的风险。要在保障国家安全、网络安全、交易安全、进出口商品质量安全和有效防范交易风险的基础上，坚持在发展中规范、在规范中发展，为综合试验区各类市场主体公平参与市场竞争创造良好的营商环境。试点工作要循序渐进，适时调整，逐步推广。四、浙江省人民政府要切实加强对综合试验区建设的组织领导，健全机制、明确分工、落实责任，有力有序有效推进综合试验区建设发展。
在本文的其余部分，我省略了中性指令，只讨论了理论上突出的灰色、黑色和红色类别，以突出与政策指导相关的模式并简化我的讨论。
跨策略域的差异
表 2 显示了灰色、黑色和红色指令在 22 个策略域中的分布情况。脚注30我重点介绍三个观察结果，它们与拟议的模糊和清晰命令的自适应功能最相关。
表 2.跨策略域的灰色、黑色和红色指令
注意：黑色、红色和灰色文档的六个最高份额的域带有阴影。
灰色指令。灰色文件所占比例最高的领域是新兴行业（59%）；它以相当大的优势领先于其他政策领域。“新产业”包括电子商务、网约车、大数据和人工智能等。由于这些行业是新颖的，国家监管机构几乎没有注意到或了解它们，更不用说希望对其进行监管了（请注意，我的分析期结束于 2017 年，是在 2021 年“共荣”[共荣] 运动下对大型科技公司进行打击之前）。
新兴产业代表了不确定的政策背景。脚注312000年，国务院颁布了第一条提及“互联网信息服务”的指令，将“互联网信息服务”定义为“通过互联网提供信息，设计有偿网页”。脚注32显然，当时中央监管机构并没有预见到电子商务和数字经济的崛起。一小部分（9%）的红色指令仅在2000年代初出现，其中心是控制可能具有颠覆性的互联网内容。这种描述模式与我的理论的一个可观察到的含义是一致的：在不确定的、新颖的政策领域，政策灵活性往往占上风。随后可以通过开发一种不确定性度量来检验这一命题。
黑色指令。“改革开放”领域的政策（包括贸易自由化、吸引外国直接投资、农业自由化和区域发展计划）中黑人指令的比例最高（42%）。由于主要目标是自由化，因此这些指示主要是肯定的；它们还为执行提供了灵活性（38%为灰色），并且包含很少的限制和处罚（只有1%为红色）。
红色指令。明确规定限制的指令在公共安全（28%）、银行和证券（27%）以及土地管理（24%）中最为普遍。这种模式与我的理论主张是一致的，即中央政府最有可能在涉及政治稳定、国家安全和共同资源共享的问题上划红线。金融是一项受到高度监管的活动，在习的领导下，人们对金融风险的担忧加剧了。“我们不能忽视……隐患。维护金融安全是中国社会经济发展的战略性和根本性问题，“习在2017年警告金融监管机构。脚注33土地是另一个例子。自从地方政府在2000年代急于出售土地以获取收入以来，全国的耕地资源一直在稳步枯竭。2008年，国土资源部宣布了一项具有约束力的任务，要求维持18亿亩（2亿公顷）的耕地总面积；随后，北京出台了一系列法规，以执行北京的“18亿亩红线”。脚注34
功能类别之间的差异
奥克森伯格指出，中国国家官僚机构中的指令有四个功能类别：“法律法规”（fagui法规）、“行政规则”（指导规定）、“通知”（tongzhi通知）和“对请求的回应（要求部委和地方政府的指导）”（pifu qingshi 批复请示）。在他的清单中，我添加了两类：“建议”（yijian意见）和“其他”。例如，“其他”是一个剩余类别，包括澄清（shuoming 说明）、解释（jieshi 解释）和突出（yaodian 要点）。脚注35通过数据集，我们现在可以了解按功能类别划分的指令分布（表3）——这是以前未记录的基本特征——以及每个类别中灰色、黑色和红色指令的分布（图1）。最大的类别是“通知”（52%）。
图 1. 按功能类别划分的灰色、黑色和红色指令
图2. 国务院、中央办公厅和国务院联合发布的指示
表 3.每个功能类别中的指令数量
在“法律和条例”类别中，红色指令所占比例最大（28%），灰色指令所占比例最小（5%），表明这一类别主要用于设定明确的限制，通常几乎没有灵活性。“行政规章”中红色指令所占比例次之（18.1%），但黑色指令所占比例（21%）高于“法律法规”（7%）。由此可见，“行政规章”类别不仅起到了限制作用，而且作用于认可和鼓励某些措施。
毫不奇怪，“建议”在灰色指令中所占比例最高（37%）；它还包含高比例的黑色指令（30%）和低比例的红色指令（8%）。换言之，“建议”类别的指令通常比提供限制更频繁地提供政策灵活性和肯定。“对请求的答复”是措辞明确的指令（即红色和黑色的组合）所占比例最高的类别。这表明，当中央当局回应下属的指导请求时，他们往往会给出“是/否”的回答，尽管其中21%的文件仍然被归类为灰色文件。
总而言之，并非“法律法规”类别中的所有指令都是红色的（明确且具有限制性），也不是所有属于“建议”类别的指令都是灰色的（模棱两可且灵活）；相反，每个类别都包含灰色、黑色和红色指令的混合物——尽管比例不同。
国务院与中央办公室
接下来，我分别探讨了国家最高机关和党的最高机关发布的指示。正如李侃如、Tong 和 Yeung 所指出的，虽然国务院“倾向于关注狭隘的技术性或专业性的问题”（因为它引领着行政等级制度），脚注36中央办公室对政治事务行使最高权力。当某一特定议程既涉及治理又涉及政治时，国务院和中央办公厅将共同发布指示。脚注37我的数据集使我们能够跟踪每个层次结构发出的指令类型。
自1978年以来，国务院发布了4,065项指令（占总数的83%），中央办公室发布了317项指令（占总数的6%），其余541项（占11%）是联合发布的。换言之，绝大多数中央指令都是国务院下达的。几乎所有（97%）中央办公室的指示都涉及党的规范，其中包括党章、党的领导规则、党内监督、政治理论教育、领导干部的管理等问题。除党的规章外，国务院还发布了21个政策领域的指示。联合发布的指令涵盖所有22个政策领域，其中96%涉及缔约方的监管。这种总体格局与正式的权力划分是一致的，即国务院负责治理，中央办公室控制政治和党务问题。
然而，众所周知，习自上台以来，一直稳步地排挤总理，并将党的权力扩大到经济和社会政策，使自己成为“一切的主席”。脚注38我的数据与这一定性观察结果一致：在习的领导下，国务院发布的中央指令所占比例（72%）低于邓、江或胡（83-85%）。与此同时，习领导下联合发布的指令所占比例（18%）是自1978年以来的最高水平（表4）。
表 4.邓对习的中央指示
除中性指令外，灰色指令是国务院和中央办公室发布的最常见的指令类型。在国务院发布的指令中，约有22%是黑色的，而在联合发布的指令中只有18%，在党的指令中只有7%。这表明，国务院的肯定态度往往比中共领导层略高一些。联合发布的指令中红色指令所占比例最大（22%），其次是国务院（14%）和中央办公室发布的红色指令（9%）。
从邓到习的演变
在后毛时代，北京的命令是如何演变的？在本节中，我探讨了连续四位党的领导人-总理二人组的政策沟通的演变：邓小平-赵紫阳、江泽民-朱镕基、胡锦涛-温家宝和习近平-李克强。图3a为中央办公厅和中央办公厅、国务院联合发布的灰色、黑色和红色指令；也就是说，这些是与政治和党的监管有关的指示。图3b显示了国务院发布的涉及治理事项的指示。
图 3a. 邓对习的党下达和联合下达的指示
图 3b. 国务院邓对习的指示
在解释下面的描述性模式之前，应注意一些注意事项和限制。习政府可能无法与他的前任政府直接相提并论，原因有几个。如前所述，虽然江朱和胡温政府通常被称为伙伴关系，但习将他的总理李克强排除在外。特别是近年来，两人有时会公开表达不同的政策立场（例如，在 COVID-19 政策上）。几乎没有人将现任政府称为习-李，我在后面的章节中这样做只是为了语义上的一致性。此外，某一类指令的份额是发出指令总数的函数。由于我的数据集仅涵盖习执政的头五年，习李政府的指令总数少于其前任（见表4）。我的数据只告诉我们灰色、黑色和红色类别的指令数量和份额。它们在每位领导人和每个政策领域的特定含义需要更深入地解读背景。这些描述性模式的价值在于提出可能有趣且以前未被注意到的调查问题。
四种模式脱颖而出。首先，图3a和图3b所示的灰色、黑色和红色指令的分布和随时间的变化是相似的，这表明国家和党的领导层在各政府之间的沟通模式是一致的。其次，灰色指令的比例随着时间的推移而增加，并在2015年习任期内达到顶峰，考虑到他的威权转向，这可能令人惊讶。第三，在邓的领导下，黑人指令最为占主导地位。第四，红色指令在江政府时期达到顶峰。
邓-赵：（按照惯例，我称邓为这一时期事实上的最高领导人，因为他通过他的门徒在幕后进行统治。脚注39作为中国改革开放的设计师，邓不仅实现了经济自由化，而且通过引入权力下放、任人唯贤和实用主义的价值观，对官僚机构进行了深刻的改革。通过这样做，他为适应性的治理风格奠定了基础，这种治理方式推动了中国资本主义在接下来的35年里的增长。他的实用主义体现在他著名的格言之一中：“触摸石头过河”。
鉴于这种声誉，人们可能会直觉地认为邓和他的总理赵紫阳会表现出最高比例的灰色指令。然而，结果却恰恰相反：他们的大多数指令都明确规定了可以做什么（26%是黑色的）和不能做什么（15%是红色的），只有14%的指令是灰色的。在邓的领导下，最常用的三个关键词是“批准”、“可以”和“不能”——换句话说，就是“是”和“否”。鉴于官员们刚刚在文化大革命期间遭受了意识形态攻击的创伤，邓可能必须给他们明确的指示，告诉他们能做什么和不能做什么，以便共产党官员果断地改变方向并接受市场改革。
在邓的领导下，黑人指令比例最高的两个领域是外交事务（51%）和改革开放（48%）。这与邓的改革开放双重方针是一致的：在国际方面，他促进中国融入全球资本主义经济，而在国内，他释放市场和私人主动性。总的来说，邓领导下的模式提醒我们，更模糊的命令并不一定等同于更具适应性的治理——正确的指令组合取决于领导层在特定时间内确定的优先事项。
江-朱：在天安门危机和邓南巡之后上台，江和朱的遗产被他们的使命所定义，即建立“社会主义市场经济”。他们寻求扩大市场改革，并建立一个现代化的监管机构，以补充中国融入全球资本主义经济。它们加强中央政府宏观经济管理能力的雄心壮志似乎反映在某些领域的红色指令中所占比例更大：土地（56%）、银行和证券（37%）、经济监管（28%）和公共财政（20%）。在朱镕基总理的领导下，最重要的两项结构性改革是财政再集中和银行和金融体系的重组。脚注40红色指令的高比例可能反映了这些领域新法规、限制和处罚的急剧扩展。在江-朱的领导下，所有关于新产业的指令都是红色的，因为如前所述，当时的中央监管机构没有预见到互联网会带来变革性的商业机会，所以他们只关注审查制度。
胡温：用赛奇的话说，如果说江朱领导时期是“改革新一轮，为前所未有的财富奠定了基础”，那么胡和温领导时期则常常被认为是“漂泊时期”。脚注41在胡温的领导下，我们看到灰色指令的比例呈上升趋势，这种趋势一直持续到习时代。这些灰色指令集中在工业管理（53%）、人力资源（41%）、计划生育（40%）和经济特区（40%）。在措辞明确的指令中所占比例显著高的一个政策领域是公共安全（16%为黑色，26%为红色）。从这个角度来看，与工业管理（6%的黑色和16%的红色）相比，胡温对公共安全的指示用更坚定的语言表达，既有肯定的，也有限制性的。这可能反映了他们的政府通过增加警力和遏制与经济问题有关的抗议活动数量增加来“维护稳定”的优先事项。
习-李：最后，我们来谈谈习近平。许多专家将习的领导描述为“威权复兴”和“个人统治”时期。脚注42他集中了个人权力，加强了思想政治控制。然而，尽管有这样的声誉，灰色指令的比例在他任职期间达到了顶峰。这种模式在国务院（李克强领导下）和中央办公室（习领导下）发布的指示中是一致的（见图3a和3b），这表明推动这种模式的不仅仅是国务院。此外，灰色指令分布在许多政策领域，包括计划生育（100%）、军事（100%）、新兴产业（71%）、公共财政（68%）和改革开放（58%），显示出广泛的模式。
对这些模式的一种初步解释是，习的威权转向，至少在2017年之前，可能与选择性的适应性治理并存。尽管习将李克强边缘化，但国务院仍然发布了72%的中央指令，因此灰色指令的高比例可能反映了国务院试图提供灵活性（尽管这种模式也与图3a，中央办公厅发布的指令和联合发布的指令相一致）。新闻报道将习描述为微观管理者。脚注43但至少在公开场合，习声称他没有放弃地方实验。在2016年的二十国领导人峰会上，他宣称“中国通过'摸石过河'的方式，走出了一条独特的发展道路。脚注44
最近，在2021年关于共同富裕的演讲中，习官僚机构在不损害创业激励的情况下，适应并尝试减少不平等的方法。他任命浙江省为他的帝国领航员，用邓式的语言指示：“你们要认真考虑把浙江作为共同富裕的示范案例，鼓励其他地区因地制宜探索有效路径，总结经验教训，逐步实施解决方案。脚注45 图 4 显示了包含与实验和试点相关的词语的指令的百分比。脚注46与图3a和图3b类似，它显示了在邓之后稳步上升的模式，在习的领导下达到顶峰。
图4. 包含实验关键字的指令
笔记：这个数字包括中央办公厅、国务院发布的指示和联合发布的指示。
但是，尽管习有时会发出命令，敦促进行试验，但下级官员是否做出了积极回应，这是另一个问题。习大力开展的反腐运动对官员们产生了麻痹作用，他们宁愿什么都不做，也不愿主动出击，冒着政治风险，激发了“懒惰治理”一词的灵感。
我还应该重申，这个数据集只涵盖了习领导的第一个任期，直到2017年。从那时起，习的一些政策态度发生了变化，科技就是一个例子。从2012年到2017年，中央政府积极支持电子商务等多种新形态的新兴产业，并给予这些行业很大的自由度。该领域的指令主要是灰色的（71%），不包含红色的指令。然而，在 2020 年 12 月，中央法规开始打击大型科技公司。因此，2017年之后发布的指示可能与习执政的头五年有所不同。在2022年10月中共二十大习正式就任第三届最高领导人之后，分歧可能会进一步扩大。例如，他坚持认为，官僚机构“毫不动摇”地坚持他的“零COVID”政策。
结论
本文推进了一种修订后的中国政策沟通模式，重点关注中央指令——自上而下的法律、命令和指导方针。报告认为，与普遍的印象相反，中国政策制定的灵活性并不是简单地通过“经常发出模糊的指令”来实现的。相反，适应性治理是通过三种指令的组合来实现的——灰色、黑色和红色——每一种指令分别具有不同的功能：赋予灵活性；肯定；和限制。基于这个模型，我提出了一个试点尝试，将后毛时代发布的指令分类为理论上突出的类别。我有足够的空间来修改和改进我的方法，并发现新的模式。
在这个试点阶段，我的目标是开辟新的议程并探索数据生成的方法。首先，我提请注意政策沟通和立法的实证研究。政策目标和结果之间的差距在中国研究中是众所周知的，这体现在民间谚语中：“哪里有自上而下的政策，哪里就有来自下面的反政策。我认为，政策沟通是在政策制定和政策实施之间采取的中间步骤。脚注47在领导层制定决定和政策之后，必须在实施之前将它们传达给庞大的官僚机构。然而，到目前为止，这一中间步骤几乎没有得到系统的分析。使用自动文本分析来检查中心命令的语言有很大的潜力。
其次，我希望通过这个项目，从理论和实证上推进中国适应性治理的文献。在他们的开创性著作中，海尔曼和佩里认为，中共异常适应性的治理受到其革命历史的影响。脚注48他们的论点是正确的，但过去的经验并不一定会导致适应性治理，除非正确的“元制度”——定义为“促进适应和学习过程的高阶结构和策略”——到位。脚注49明确和模棱两可的命令混合在一起，是一种元制度，使中共领导层能够有选择地执行纪律并给予灵活性。这种框架将中国从“中国例外论”的框框中带出，并将其与适应性组织设计的普遍主题联系起来。脚注50这已经在中国之外和实践者进行了探索。此外，这项研究表明，适应性治理理论（通常通过案例研究来说明）应该并且可以为数据收集提供信息。
仍有许多问题有待探讨：中央指令在更精细的政策领域中如何变化，并随着特定政策问题背景的变化而变化？下级政府如何回应高层的指示？为什么习李政府在习转向威权主义的情况下，仍然有很多模棱两可的命令和要求实验的呼吁？习的第二个五年任期的政策沟通与第一个任期相比有重大变化吗？从2022年开始，随着习全面巩固个人权力，我们预计会看到哪些变化？适应性治理是继续还是结束？我希望这种初步的实证努力和这里介绍的发现能够激发未来对适应性政策沟通主题的研究。
利益争夺
没有。
确认
我感谢李侃如-罗杰尔中心（Lieberthal-Rogel Center）的探索性资金支持。
洪婉婉是约翰·霍普金斯大学阿尔弗雷德·钱德勒政治经济学讲席教授。她是两本获奖书籍的作者，《中国如何摆脱贫困陷阱》和《中国的镀金时代》。
脚注
1其他形式的通信包括领导人讲话、国家媒体的社论、电信、访问和私人信件。见奥克森伯格1974.
2李侃如、Tong 和 Yeung1978.
3李侃如和奥克森伯格1988, 340.
4勃兰特和拉夫斯基2008, 16.
5安2016, 89.
6看同前。，第 3 章。
7奥克森伯格1974, 16.
8李侃如、Tong 和 Yeung1978, 6.
9例如，Chen 和 Naughton2016；奥布莱恩和李1999；赛奇2001.
10李侃如和兰普顿1992, 307, 284, 316.
11勃兰特和拉夫斯基2008, 16.
12沃格尔2011, 248.
13阿勒斯和舒伯特2009；詹和秦2017.
14安2016；海尔曼和佩里2011；内森2003；Oi 和 Goldstein2018.
15吴 （1995）用两个例子来描述在张（2017）讨论了严重依赖指令进行治理的利弊。
16艾森伯格1984.
17帕切和桑托斯2013；石头和刷子1996；阳2016.
18安2016，第 3 章。复杂性和系统视角的一个核心理论优势是，它不会做出不切实际的假设，即委托人（领导者和中央政府）总是有明确的偏好，并且只寻求控制较低级别的代理人。相反，它承认，作为一个起点，领导者可能经常缺乏知识并面临不确定性；因此，委托人可能不仅寻求控制代理人，还可能希望鼓励他们适应并找到解决方案。
19阿克塞尔罗德和科恩1999, 32.
20安2016, 54；阿克塞尔罗德和科恩1999, 33.
21地方性的定制和实验产生了反馈，这些反馈随后会告知中央当局是否应该将一项倡议提升为一项国家政策。
22这些例子借鉴了Ang2016, 88–100.
23我首先通过清除停用词和标点符号来清理文档。然后，我将文档分割成单词，并计算关键字的频率。
24最初，有 5,140 个指令。清理数据集后（例如，在删除仅包含一行或两行的通知后），还剩下 4,923 个文档。
25格里默和斯图尔特2013, 268.
26陈和钟2018；Jaros 和 Pan2018；磨坊主2018；场2021；张和马斯特森2020.
27格里默和斯图尔特2013，270，强调是后加的。
28这个样本率与斯图尔特和朱可夫（2009），他们阅读了他们分类的 7,920 份文件中的 300 份。
29K-means 算法是一种常用的无监督方法，不需要研究人员事先指定属性。它广泛用于营销研究，将客户细分为相关类别。李眦2013.
30最初的来源是北大法宝，他将这些指令分配给了许多策略域。为了便于描述，我将它们合并为 22 个主要域。请注意，这些不是互斥的。某些指令可以同时分类到多个域中。
31风险是指某些预期结果可能发生的可能性，而不确定性是指超出预期和计划的可能性。见李安2016, 51；卡岑斯坦2022.
32国务院令第292号。2000年9月20日发布的《互助网信息服务条例》。
33Frank Tang，“习近平罕见地召见中国金融监管机构，警告他们提防风险”，《南华早报》，2017年4月27日。
34安2016, 90–91.
35大多数指令只包含一个相关的功能短语。在少数带有两个功能短语的情况下（例如，yijian de tongzhi 意见的通知），我会编写最后一个短语。
36李侃如、佟和杨1978, 5.
37联合发布的指令的两个例子涉及建立技术领导团队和打击有组织犯罪。两者都需要中共的动员力。
38推卸2018.
39沃格尔2011.
40Liu、Oi 和 Zhang2022.
41赛奇2021, 357.
42经济2018；推卸2018.
43Josh Chin，“习近平的领导风格：让下属手忙脚乱的微观管理”，《华尔街日报》，2021年12月15日。
44习在2021年向新华社重申了这一信息。参见《习近平：磨头国和：布端神华开坊》，《中国民财经》，2016年9月3日；习焦点：习强调尊重改革中的人民开拓精神“，新华社，2021年3月21日，http://www.xinhuanet.com/english/2021-03/24/c_139831898.htm。
45习近平：《坚决促进共同富裕》，《求是》，2021年10月15日。对本次讲话的分析，见袁元昂习近平“解读中国官僚将如何解读'共同富裕'的呼吁？“，《外交事务》，2021年12月8日，https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2021-12-08/decoding-xi-jinping。
46我包含了带有 tansuo 探、changshi 尝试、mosuo 摸索、shidian 试点、shiyan qu 实验区、shiyan qu 试验区、shiyan quyu 试验区域、shiyan quyu 实验区域、shiyan dian 实验点或 shiyan di 试验点等词语的指令。如果出现这些单词中的任何一个，则文档将编码为 1；如果不是，则编码为 0。
47安2022.
48海尔曼和佩里2011.
49安2016, 57.
50有关联合国开发计划署采用的这种适应性政策传播模式的一个例子，见吉娜·卢卡雷利（Gina Lucarelli），“开发署加速器实验室的成功是什么样子的？”，UNDP.org，2019年12月10日，https://www.undp.org/acceleratorlabs/blog/what-does-success-look-undp%E2%80%99s-accelerator-labs-part-1-probably-many。
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谢选骏指出：人说“中国适应性政策沟通中的模糊性与清晰性”——我看他不懂这是“中囶的变色龙”特色吗？再说他这是“思想决定观察”的，还是“观察决定思想”的呢？须知类似的“适应性政策沟通中的模糊性与清晰性”，都是为了“巩固专制”，这才是重点所在。
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