谢选骏：选举人团制度基于美国联邦制度

《选举人团制度将毁掉美国》（2020-09-10 纽约时报》报道：

上周，民调分析师内特·西尔弗(Nate Silver)在Twitter上发布了一张图表，阐释乔·拜登(Joe Biden)如果在11月赢得多数选票，成为总统的几率会有多大。

这个“如果”可能是不必要的。很难有人对拜登将赢得最多选票的说法提出异议。这不是自由派的幻想。前不久，在四名资深共和党竞选经理的小组讨论中，一人承认，“我们将失去普选。”另一人回答说：“哦，肯定的。”真正的问题是，相较于川普总统，拜登是否能赢得足够多的选票，以克服今年选举人团中的偏差。

西尔弗的分析令人振奋。如果拜登以五个百分点或更高的优势胜出，如果他以超过700万张选票的优势击败唐纳德·川普(Donald Trump)，那么他将会稳操胜券。如果他比总统多赢得450万张选票，他仍然有四分之三的机会成为总统。
但如果不是这样，拜登的胜算就会一落千丈。假如拜登仅以300万张选票获胜，川普连任的可能性就会陡然增大。如果拜登的优势下降到150万张选票——大约是罗得岛州和怀俄明州人口的总和——那就别想了。在这种情况下，拜登当选总统的几率不到十分之一。

我不知道你怎么想，但这让我很生气。是的，我知道美国从来没有通过直接普选选出它的总统；我为此写了一整本关于这方面的书。我仍然无法理解，在一个基于所有选票平等原则的代议制民主制度中，为什么赢得最多选票的人可以——而且确实是一再地——输掉这个国家最具影响力的选举。

2016年，希拉里·克林顿(Hillary Clinton)遇到的就是这种情况，她赢得的选票比唐纳德·川普多出近300万张，差距超过两个百分点，但是由于在三个州的选票不足8万张而落败。距离选举日还有两个月，类似情况再次发生的几率高到令人不安。这是一件坏事。总统是唯一一个必须平等代表所有美国人的职位，无论他们住在哪里。担任这一职务的人，必须从全国各地的所有美国人那里赢得最多的选票。

当今的选举人团制度运作情况尤为鲜明地提醒人们，我们的民主是不公平、不平等和不具有代表性的。世界上没有其他先进的民主国家使用这样的东西，它们是有充分理由的。正如川普会说的那样——尽管不是出于正确的理由——选举受到操纵。

如今，选举人团制度的主要问题并非如其支持者和反对者所认为的那样，在于它赋予小州的权力过大。这些州的权力确实从手中参议院的两张选举人票中得到了提升，但与真正的罪魁祸首——全州赢家通吃的法律相比，这种好处就显得微不足道了。这些法律是建国初期各州为获得政治优势而通过的，尽管制宪者从来没有提出过这个问题——各州将所有选民的选票都授予在本州得票最多的候选人。其结果是抹杀了该州所有未投票给领先候选人的选民。

如今，有48个州采用赢家通吃的办法。因此，大多数州都被认为是“安全的”，也就是说，一方或另一方可以轻松获胜。再多的竞选活动也无法改变。唯一对双方都有影响的州是那些“战场”州，尤其是像佛罗里达和宾夕法尼亚这样的大州，在这些州，几千张甚至几百张选票的摇摆，就能使整个选举人团票从一个候选人转向另一个候选人。

这一制度的害处并非只是现在才引起注意。被称为美国宪法之父的詹姆斯·麦迪逊(James Madison)对各州赢家通吃的规则也感到非常不安，他认为这是选举人团制度在19世纪初形成时的主要缺陷之一。

正如麦迪逊在1823年的一封信中所写的那样，采用赢家通吃规则的州“就像一串珠子”，并不能反映其公民真正的政治多样性。他非常不喜欢这种做法，并呼吁通过宪法修正案禁止它。

不仅仅是自由派明白赢者通吃的问题。1950年，得克萨斯州众议员艾德·戈赛特(Ed Gossett)在国会发表演讲，抨击不公平的选举制度——这个制度令一些选民仅仅因为自己的居住地，就能在选举中比其他人拥有更大的影响力。当时，纽约是美国最大，也是最重要的摇摆州，决定其摇摆方向的选民是大城市地区的少数种族和民族。

“那么，请理解我不反对在哈莱姆区的黑人投票，也不反对他的选票被计数，”戈赛特说，“但我确实不喜欢两党都会花一百倍的金钱去争取他的选票，而且他的选票在国家政治的天平上，价值是得克萨斯州一个白人的选票的一百倍。”

“仅仅因为他们（少数种族和族裔）恰好位于两三个大的工业枢纽州，就如此重视他们的几千张选票，这是否公平，是否诚实，是否民主，是否符合任何人的最大利益？”他还说。

在詹姆斯·麦迪逊那封信发表200年后，一州赢家通吃的规则仍在削弱我们的政治，人为地分裂我们。每隔四年，在真正的总统选举开始前，数千万美国人的选票就已经神奇地消失了——大约在选举日的六周后，538名选举人聚集在全国各地的州首府投票选举总统。“蓝州”把他们所有的选举人票都给予民主党人，不管有多少共和党人投给他们的候选人；“红州”则正相反。

鉴于种种原因，废除选举人团制度目前还不在讨论范围内，因此最好的解决办法就是像麦迪逊在两个多世纪前试图做的那样：废除各州层面赢家通吃的法律。这可以通过《全国普选州际协定》(National Popular Vote Interstate Compact)来实现，该协定是各州之间达成的一项协议，规定将自己的选举人团选票投给全国（而不是各州境内）赢得最多选票的候选人。当代表多数选举人票的州加入时，该协议就将生效，这会使得所有美国人的选票都与彼此有关，而且每个人的选票都是平等的。得票最多的人将自动成为总统。

如果你认为这是心怀怨恨的民主党人为了获胜而策划的阴谋，那么试想得克萨斯州将会变成蓝色。也许今年不会，也许到2024年也不会。但它正朝着那个方向发展，当它成为蓝色时，共和党人将面临一个令人不快的意外。2016年，唐纳德·川普在得州赢得了大约450万张选票。一旦民主党总统候选人赢得更多选票，所有这些共和党选民就会突然消失，共和党候选人入主白宫的希望渺茫。正如艾德·戈赛特所问，这怎么公平？

每当最新的总统大选全国民调公布后，随之而来的都是异口同声的回应：谁在乎呢，全国普选毫无意义。好吧，我在乎。还有几千万美国人也在乎。

唐纳德·川普也在乎。“选举人团制度是民主制度的灾难，”他在2012年大选之夜发推说。为什么？因为当时他相信米特·罗姆尼(Mitt Romney)会赢得普选，输掉选举人团票数。他不仅从未删除这条推文，还继续声称自己在2016年赢得了普选。除非他内心和我们其他人一样，相信获得最多选票的人应该获胜，否则他为什么这么在意地提出这个问题？

谢选骏指出：上文的作者大概不是美国人。因为它竟然不懂选举人团制度基于美国联邦制度，说“选举人团制度将毁掉美国”，意思大概是“选举人团制度不能适应美国的发展”；否则它就无法解释，为何奉行选举人团制度两百多年来，美国越来越强大这一事实。

网文《美国选举人团》报道：

选举人团（Electoral College）是美国总统选举的方式，是一种间接选举，旨在选出美国总统和副总统。根据《美国宪法》，美国各州公民先选出该州的选举人（也就是参众两院议员），再由选举人代表该州投票；由于美国是联邦制国家，并考虑到各州的特定地理及历史条件，采取选举人团制度保障各州权益，并且代表50个州共同选出联邦总统。

制度
一个州为一个选举人团单位。各州的选举人数意即该州在参众两院议员总人数。例如：纽约州有2位参议员与27位众议员，所以共有29张选举人票。目前共538名选举人，结构为100位参议员与435位众议员，外加首都华盛顿特区特有的3张选举人票。各州当中以加利福尼亚州选举人票最多，达55张；得克萨斯州38张，纽约州、佛罗里达州29张；而阿拉斯加、特拉华、怀俄明等州最少，只有3张。
1961年批准的第二十三条宪法修正案给予华盛顿特区选举权，同时规定特区所拥有的选举人票数不得超过人口最少之州的选举人票数（即3人），因此华盛顿所拥有的选举人至今为3人。
得到超过半数选举人票（即获得270票）的总统候选人获胜。
除了缅因州和内布拉斯加州两个州是采用众议员选区方式。在每个众议员选区的总统选举获胜者各获得一张选举人票（可看作是众议院选票，一个选区只有一位众议员所以只有一张选票），在全州总统选举获胜者获得剩下的两张选举人票（可看作是参议院选票，每个州都只有两位参议员所以只有两张选票）。从而达到选票分散的目的，但至今为止仍未出现选举票分裂的情况，因为各选区的选出的人选仍是同一位。其余48个州和哥伦比亚特区均实行“胜者全得制”（Winner-take-all），即把本州的选举人票全部给予在该州获得相对多数普选票的总统候选人。
如果所有候选人都未能获得半数以上的选举人票，则由众议院从得票最多的前三名候选人中选出总统。1824年，约翰·昆西·亚当斯即在此种情况下，最后由众议院投票选举为总统。
选出方式
总选票制（General ticket system；Unified ticket system）:
美国总统选举时，选民直接投票选举总统的选举人，然后在选举人票制度的基础上进行计票。计票采取“胜者全得制”的原则，各州选举人票之和，即为该候选人最终获得的总选举人票。总选举人票超过半数（即270张）就可当选。

一个典型的选举程序如下：

各党派推出自己的总统、副总统候选人，在各州注册；
各党派在各州推出自己的选举人，通常都会选择那些长期为本党服务的忠诚党员；
在选举日进行普选，计算各党选举人之总票数，确定各州获胜者；
在各州获胜者所属党派推出的选举人成为该州选举人团（一般遵行“胜者全得制”，只有内布拉斯加和缅因两州稍有不同）；
各州选举人在各州首府集会投票选举总统和副总统。
各州通常都会要求选举人宣誓保证将票投给他所属党派推出的候选人（也就是在本州普选中获胜的候选人），绝大多数选举人必须根据该州的选举结果，全数投给胜出该州的总统及副总统候选人。在少数情况下，选举人会因为个人感情或者粗心等原因没有这样做而成为失信选举人，然而失信选举人一直未有明确的处罚。

历史/制度的诞生
在1787年的制宪会议上，争议的焦点之一就是如何选举总统。不过当时还没有“总统”（President）的提法，会议初期提出的弗吉尼亚方案和新泽西方案以及后来的讨论和各项决议中，都只是使用了“行政官”（Executive）的一般措辞，直到最后由莫里斯起草宪法文稿时，才采用President的头衔来称呼新政府的首长。行政官的选举方式，在制宪会议上主要有四种方案：由国会选举，由各州州长选举，由全国人民直选，由选举团选举。

由各州州长选举和由人民直接选举的方式一开始就遭到了较多的反对，选举方式于是只能从国会选举和选举团选举中选择，其中国会选举的方式在一开始就占了上风。制宪代表谢尔曼先生的意见很有代表性，“由国会选举，并且要行政官绝对依赖议会，因为行政要做的事，就是执行议会的意志”，“世上若有所谓暴政，其实质就是行政独立于最高立法部门”。但到7月17日讨论议会对行政官的弹劾罢免权时，由国会选举的方式引发了相当的争议。莫里斯、威尔逊、麦迪逊等人认为行政必须与议会分开，“如果行政官既由议会选举，又由议会罢免，行政官不过是议会的产物”，因此，他们主张让行政官摆脱对议会的依赖，因而反对由议会选举行政官。经过麦迪逊等人的反复说明和辩论，会议代表们最后接受了他们的意见。大部分制宪代表认为：一是由人民直接选举总统极其困难，因为国家幅员辽阔而当时的交通又不便，况且南北方的差别较大，人民不能全面了解情况，容易受少数阴谋家的操纵。二是立法、行政、司法三权应该相互独立，相互制约，所以总统不应受到国会的控制，不应由国会选举产生，“行政官的选举应该交给别的源泉”，而用选举人替代人民大众选举行政官，才能最有效地绕过这些弊端。最后，制宪代表们达成妥协，采纳了选举人团的方案。同时对于选举人产生的方式代表们的意见还存在分歧，于是就这个问题暂时搁置起来，留给各州议会自行决定。

“胜者全得制”的形成

美国选举团制度的特别之处还在于，除了缅因和内布拉斯加两个州外，其余48个州和哥伦比亚特区均实行“胜者全得制”（又称“赢家通吃制”，the winner-takes-all System），即把本州的选举人票全部给予在该州获得相对多数普选票的总统候选人。其实这种“胜者全得”制度并非一开始就确立，它的形成源于1800年美国总统选举。这次选举中，政党登上美国政治舞台的中心。

美国在建国之初，不管是华盛顿还是杰斐逊等建国之父都是反对政党竞争的，但是后来由于政见不同，汉密尔顿、亚当斯等人和杰斐逊交恶。1792年杰斐逊辞去国务卿之职，着手组建民主共和党。在1800年美国总统选举中，杰斐逊及其搭档伯尔胜出，亚当斯落败，可由于当时宪法并没有规定选举团分别投票选出总统和副总统，而是各位选举人每人笼统投出两票，导致杰斐逊与伯尔两人票数相同。后在众议院的复选中，经过多轮选举杰斐逊未达当选票数，最后在汉密尔顿的劝说下，联邦党的支持者转为支持杰斐逊才最终选出总统。

1800年美国总统选举直接导致了宪法第十二修正案对总统选举制度的补充。修正案改变了每个选举人投两票，改成投一票给总统，另外投一票给副总统。同时这次修正案在没有明文出现“政党”（party）字眼的情况下正式承认了政党的合法活动地位。自此以后，总统和副总统的候选人开始在政党组织下搭配竞选。政党在全国范围内推出自己的总统候选人，相应在各州推出自己的选举人团。1824年美国总统选举后，大选举团的选举人都是由全州民众选举产生的，民众投票以前都知道什么选举人将会投什么总统候选人的票。现在，虽然选票上直接印的是总统候选人名字，但50个州及华盛顿特区的选民在投票时，实际上还是选择所在州的选举人团。获胜的选举人团在12月的一天就代表该州投票选总统，一般都选胜出该州的总统候选人。值得说明的是，各州的总统选举人在当选前一般都需向选民承诺支持某党的总统候选人，但在实际投票时，仍出现了少数“失信选举人”现象。

“胜者全得”制度实际上是以各州选举的相对多数制为基础的。由于政党组织竞选和各州普选选举团，这样即使民众在开始投票的时候比较分散，但只需一党获得相对多数就可赢得本州的全部选举人票，因此大选举团在各州首府正式选举总统时，获胜的总统候选人支持率一般都能超过半数，这也有效解决了总统选举时的票数分布分散的问题。在历届总统竞选中，人口较多的州由于众议员较多，选举人票也就较多，就成为候选人竞争非常激烈的地区；同样，由于“胜者全得”的制度，小州至少也有三张选举人票，总统候选人也不敢忽视。大选举团的设置使得当选总统所得到的支持在地域上的分布比较平衡，用来弥补由于人口密度和分布的不均衡而造成的地域上的不平衡，这一点在客观上对于幅员辽阔、各方面差距很大的联邦制国家是十分重要的。

各州选举人票数
根据联邦宪法的规定，美国人口调查局每10年会进行一次人口普查，其结果将决定各州选举人票的数量。美国进行的最近的一次人口普查是在2010年，根据其结果，美国各州的选举人票数如下：

州名 选举人票数 州名 选举人票数 州名 选举人票数 州名 选举人票数
亚拉巴马州 9 印第安纳州 11 内布拉斯加州 5** 南卡罗莱纳州 9 (+1)
阿拉斯加州 3 艾奥瓦州 6（-1） 内华达州 6（+1） 南达科他州 3
亚利桑那州 11（+1） 堪萨斯州 6 新罕布什尔州 4 田纳西州 11
阿肯色州 6 肯塔基州 8 新泽西州 14（-1） 得克萨斯州 38（+4）
加利福尼亚州 55 路易斯安纳州 8（-1） 新墨西哥州 5 犹他州 6（+1）
科罗拉多州 9 缅因州 4** 纽约州 29（-2） 佛蒙特州 3
康涅狄格州 7 马里兰州 10 北卡罗莱纳州 15 弗吉尼亚州 13
特拉华州 3 马萨诸塞州 11（-1） 北达科他州 3 华盛顿州 12（+1）
佛罗里达州 29（+2） 密歇根州 16（-1） 俄亥俄州 18（-2） 西弗吉尼亚州 5
乔治亚州 16 （+1） 明尼苏达州 10 奥克拉荷马州 7 威斯康星州 10
夏威夷州 4 密西西比州 6 俄勒冈州 7 怀俄明州 3
爱达荷州 4 密苏里州 10（-1） 宾夕凡尼亚州 20（-1） 华盛顿特区 3
伊利诺州 20（-1） 蒙大拿州 3 罗德岛州 4 总数 538
** 缅因和内布拉斯加两个州是采用众议员选区方式（在每个众议员选区的总统选举获胜者各获得一张选举人票，在全州总统选举获胜者获得剩下的两张选举人票）

争议
美国总统选举所采取的选举人团制度是美国建国以来的选举制度，一直有效运作。但是也有正反意见存在：

其支持者的观点有：

选举团制度可以更好照顾小州和偏远地区的利益，巩固联邦。
方便计票，可以早出选举结果。
在候选人选票接近时便于对争议地区复查。
有观点认为选举团选举并非不民主，只是以各州为计票单位后全国相加，不能简单谓其不民主。
一方面具有了民主的功能，另一方面又实现控制，不仅能照顾到大多数人民的利益，更体现了对小州人民的尊重和关心。
选举人团以州的选举人为计算单位，可保障小州权益，避免大州长期取得较多普选票可控制全国政局。
就强化了两党制缺点而言，如果两党都不支持，可以投其他候选人。
在21世纪改变此制度仍然有一定困难。
其反对者的观点有：

违背选举“多数决”原则：
普选票较多未必能当选总统。历史上曾多次发生这种情况，例如1824年的约翰·昆西·亚当斯、1876年的拉瑟福德·B·海斯、1888年的本杰明·哈里森、2000年的乔治·W·布什、2016年的唐纳德·特朗普等当选人，其普选票都少于对手（除1824年之外，皆为共和党赢得选举）。就算在这种情况下“验票”也不容易翻盘，因为美国过去27次验票中只有3次翻盘。
因为会违背选举“多数决”原则，所以可能会因为部分总统的争议政策，间接产生美国甚至全球性的社会问题，例如布什因为在2003年的伊拉克战争、现任的特朗普也因为2018年与其他国家的贸易争执而声誉下滑。
无人赢得选举人票的绝对多数时，将由众议院按每州一票选出总统，不仅忽视民意，也会产生幕后交易问题，如1824年的总统选举。
违反了“一人一票、每票平等”的原则，大小州选民的票值不等。例如，在阿拉斯加州，每张选举人票代表着11万2000人，而在纽约州是40万4000人（依据1990年的数据），到现今怀俄明对得克萨斯也差不多的情况。
选举人不能代表该州的全部选民，如候选人在该州仅取得相对多数的普选票，但在胜者全取下，候选人可全取所有选举人票。历史上曾多次发生这种情况，选举人票及普选票差距甚大，例如1972年的理查·尼克松（61%普选票；520张选举人票（97%））、1984年的罗纳德·里根（59%普选票；525张选举人票（98%））；或仅取得相对多数的普选票，但借由选举人票胜出，如比尔·克林顿在1992年（43%普选票；370张选举人票（69%））。
选举人可以不按照该州选民的意愿去投票，即失信选举人，这在过去选举中亦曾发生，但不曾改变选举结果。
强化了两党制，实际上限制了选民的选择权
部分选民在投票前已知道，例如共和党不可能在加州胜出，而民主党亦不可能在得州胜出，因此放弃投票，影响投票率（除了他们认真求翻盘或现执政州政府大部分做不好外，也因此美国总统投票率只介于49至62%之间，其他国家则介于60到85%之间）。
美国有史以来，除了第一任总统乔治·华盛顿之外，独立候选人从未当选过总统。
另外众院选区不当划分也影响不小投票率。美国企业也会鼓励员工参加期中选举投票。
候选人只须集中在摇摆州拉票，不用顾及所有州，这仍会令部分州（大州以外）的权益受损。
选举团制度是针对18世纪的问题，当时美国只有13个州，制度当时只是为了平衡南北各州利益，但已经不适应21世纪的需要了，过时就需要修改，甚至废除。
增加选举舞弊的风险，因为只要能够在摇摆州舞弊就可以影响结果，如果换成普选则必须在大部分地区进行才有效果。例如俄罗斯可能干预2016年总统选举就是一个可能案例。
依照美国国会研究人员的统计，截至2000年12月共有1028份建议修改或废除选举人团制度的国会议案，几乎占了修宪案的十分之一，而最早的提案还可以追溯到第一届国会。

然而选举人团制度是维护美国共和制、联邦制和分权制衡原则结合的产物，同时也是多种利益间妥协与协调的结果，而且已成为维护两党制的重要工具，尽管存在着自身难以克服的缺陷与弊端，但也并非完全没有合理性。

废除的计划/宪法修正案
1969－1971年的国会会期曾就废除选举人团推动宪法修正案。由于1968年美国总统选举是当时历来最接近的一次，理查·尼克松只以不到0.5%的普选票胜出，一项盖洛普民意测验表明，高达81%的美国人希望由自己而非选举人团来决定谁当总统。此后十年间，有关废除选举人团制度的主张开始进入国会辩论。1969年，在美国律师协会（ABA）等院外团体的强力游说下，美国众议院以三分之二多数通过一个法案，主张废除选举人团制度，尼克松总统也对此表示支持。但此宪法修正案在参议院无法取得67票（三分之二），未能通过。

卡特提案
时任总统卡特在1977年3月22日给国会写了一封改革信，其中还包括他基本上废除了选举团的表达。

柯恩提案
2017年1月5日，代表史蒂夫·科恩（D-Tennessee）提出了一项联合决议，提出一项宪法修正案，将取代选举团与总统和副总统的民选。但是与之前在1970年代的Bayh-Celler修正案40％的门槛不同，科恩的提议只要求候选人选出“最多票数”就可通过。

网文《全国普选票州际协定》报道：

全国普选票州际协定（National Popular Vote Interstate Compact）是美国若干州份之间的协定，其目的旨在改革美国目前在总统选举中施行的选举人团制度，间接实现全民普选。协定规定，一旦所有加入协定的州份所持有的选举人团票总数超过全国总数的一半，加入的各州就会把所有选举人团票投给全国普选票中的胜出者；届时加入的各州便能以压倒性多数使全国普选中得票最多的候选人当选。而在以上条件尚未达到的情况下，各州依然按照现行制度投票，保持现状不变。

背景
在目前的制度下，每个州持有一定数量的总统选举人团票，票数为该州在国会的议员人数。绝大多数州把全部选举人票投给本州普选票中的胜出者，即所谓“赢者通吃”，只有缅因、内布拉斯加两个州除外。在这个制度下：

选举人团票的分配倚重小州：
小州每单位人口的选举人团票数比大州多（如德克萨斯州每七十万人一张选举人团票，怀俄明州每二十万人一张选举人团票）；
大州某区域的意愿可能被同州的其他区域淹没，最终无法左右全国结果，人口和该区域相同的小州的意愿却一定作数；
各州皆是“赢者通吃”，在某州小赢和大赢（或小输和大输）之间没有任何区别，因此候选人将所有的时间和精力放在摇摆不定的州份上，其他州份遭到忽视，选民投票意愿相应受到影响；
最终结果中，可能出现当选者不是全国多数选民所投的候选人的情况，例如1824年大选、1876年大选、1888年大选、2000年大选、2016年大选所产生的结果。
由于以上弊端，改革总统选举制度的呼声在美国长期存在，并在民间享有较高的支持率。但选举人团制度是美国宪法明文规定的，如果要从法律上废除选举人团制度，就必须修正联邦宪法。联邦宪法的修正必须由国会参众两院分别以三分之二的多数提出，再由四分之三的州议会批准，门槛很高；而废除选举人团制度影响各个小州的利益，阻力极大，因此很难完成。1970年就发生了相关提案在众议院通过后，在参议院无法突破小州参议员反对，中途夭折的情况。

然而，美国宪法只规定了总统选举应采用选举人团制度，却没有规定各州选举人团票应该如何分配，各州可以自行立法规定分配方式。美国在20世纪前，各州采用五花八门的分配方式，20世纪时才统一到现行制度（缅因、内布拉斯加两州除外）。全国普选票州际協定事实上利用了这一点。协定规定，一旦所有加入协定的州份所持有的选举人团票总数超过全国总数的一半，加入的各州就会把所有选举人团票投给全国普选票中的胜出者；届时加入的各州便可以以压倒性多数使全国普选中得票最多的候选人当选。换言之，协定实际上是以绕开宪法的方式达到普选的目的。协定在形式上保留选举人团制度，因此不触及修宪，只需要修改各州的成文法，理论上比修宪更容易操作。

不过，协定似乎是以立法之名行修宪之实，事实上触及整个联邦的体制，一旦实行在即，亦有可能被告上最高法院，最终无法实行。

现状
2006年至2007年间，此提案在42个州议会提出，截止2019年6月，协议仅在马里兰、新泽西、伊利诺伊州、夏威夷、華盛頓、麻薩諸塞、佛蒙特、加利福尼亚、羅德島、紐約、康乃狄克、科羅拉多、德拉瓦、新墨西哥、奧勒岡15个州以及華府突破下院、上院、州长的层层門檻而生效，然而这些州的选举人团票数总和为196票，不足全国票数的一半（270票）。因此，协议离生效还有相当的距离。

合法性问题
此项协定的合法性受到不同程度的质疑：
有人认为此项协定试图绕过修宪的高门槛达到在事实上修宪的目的，这种行为违反美国宪法；或者认为协定的内容违反了1964年民权法案和/或1965年选举权法案。由于联邦宪法和法律的效力高于州法律，此项协议应当被宣告无效。
也有人认为此项协定并不违反美国宪法或联邦法律，但在生效前还应当获得国会的同意。雖然美国宪法第1条第10款规定州际协议需经美国国会批准，但是联邦最高法院曾将其解释为只有可能侵犯联邦至高條款（原文“encroaches on federal supremacy”）的协定才需要国会批准。有人认为此项协定规定直接介入联邦总统选举，因此符合“侵犯联邦至高條款”的條件，所以必须经过国会批准。
协定的支持者则认为：美国憲法规定各州自行指定本州选举人，联邦最高法院也曾明确裁定各州有权约束本州选举人的行为，在现行体制下即有权强制本州选举人将票投给本州普选获胜者。既然如此，各州也自然有权利规定本州选举人应当将选票投给全国普选获胜者。最高法院也在判例中指出选举人是代表各州在行使权利，各州如何规定选举人的投票行为属于州权的范畴，也不会影响联邦政府的权威。
可以预见，如果加入协议的州不断增多，反对此项协议的团体将会提出訴訟，使其合法性最终由美国最高法院进行裁决。

网文《失信选举人》报道：
失信选举人，又译作不忠选举人（英文：Faithless elector）指美国选举人团中，没有将票投给自己宣誓支持的总统或副总统候选人的选举人。严格地说，失信选举人与未宣誓选举人（Unpledged elector）并不相同。
产生原因
美国总统选举并非直接选举，而是经间接选举选出的特殊选举制度。美国宪法规定，各州议会指定、或规定一种方式产生一定数量（与本州参众议员总数相同）的选举人组成选举人团（在美国宪法第二十三修正案通过后，哥伦比亚特区也可指派三名选举人），再由选举人团投票选出总统与副总统。在美国历史早期，大部分州都由州议会直接指派选举人，因此美国总统选举是间接选举制度。从19世纪开始，越来越多的州通过普选结果来决定本州选举人名单。如今，所有州和哥伦比亚特区都采用了这种制度。

一个典型的选举程序如下：

各党派推出自己的总统、副总统候选人，在各州注册；
各党派在各州推出自己的选举人，通常都会选择那些长期为本党服务的忠诚党员；
在總統大选日於各州进行普选，确定各州获胜的總統候選人；
各州获胜的總統候選人所屬之党派所推出的选举人成为该州选举人团（一般來說是贏者全拿，内布拉斯加和缅因两州稍有不同）；
各州选举人在各州首府集会投票选举总统和副总统。
各州通常都会要求选举人宣誓，保证将票投给他所在党派推出的候选人（也就是在本州普选中获胜的候选人），绝大多数选举人也会这样做。在少数情况下，选举人因为个人感情或者粗心等其他原因没有这样做，就成为失信选举人。

各州采取的措施
为了避免出现失信选举人，各州通常都立法约束选举人的行为，常见的规定例如：
选举人在投票前必须正式宣誓将票投给在本州获胜的总统副总统候选人，否则将被撤换；
投票以记名方式进行；
选举人如违规投票，所投选票无效；
失信选举人将受罚款等处罚。
美国联邦最高法院在1952年的Ray v. Blair一案中裁定：按照宪法，选举人是在代表各州行使权利，因此各州有权约束选举人的行为，也有权撤换拒绝宣誓的选举人。但是，宣布已经投下的选票无效还存在违宪的风险，不过目前尚未出现相关诉讼，最高法院也就没有对此进行违宪审查。

历史上的失信选举人
美国历史上总共出现了158位失信选举人，其中71人是因为他们宣誓支持的总统候选人在投票前死亡，2人因为不同原因弃权，其余85人因为各种原因将票投给其他人。可能的原因通常与个人喜好有关，也有一些可能是意外。尽管如此，到目前为止，所有失信选举人的行为都没有改变大选的最终结果。也没有选举人因为失信而受法律制裁。

以下是历史上部分失信选举人的列表：

1812年以前
1796年：宾夕法尼亚州选举人山繆·迈尔斯宣誓投票给联邦党候选人约翰·亚当斯，但实际投票支持民主共和党候选人托马斯·杰斐逊，他将另一张票正确地投给了聯邦黨的湯瑪斯·平克尼。此外有18名选举人雖有確實投票支持亞當斯，但拒絕投票給平克尼。

1800年：纽约州规定选举人公开记名投票，但选举人Anthony Lispenard要求秘密投票，未获批准。一般认为，他要求秘密投票是因为他试图将两张票都投给阿龙·伯尔。最终，他还是将一张选票投给了托马斯·杰斐逊，另一张投给伯尔。一些历史学家据此认为，如果Lispenard的秘密投票要求获准，伯尔可能会以74:72战胜杰斐逊当选总统；但是另一些人也指出：选举人将两张票投给同一位候选人是非法的，因此他的选票会被宣告无效，使得杰斐逊和伯尔二人各获得72票，仍然为平手。

1808年：6名紐約選舉人宣誓投票给民主共和黨總統候選人詹姆斯·麥迪遜和副總統候選人喬治·克林頓，但实际投票反而支持克林頓當總統，其中3名投麥迪遜作副總統，另外3名投詹姆斯·門羅作副總統。

注：在1800年及以前，法律上并不区分总统候选人与副总统候选人，每位选举人投两张总统票，获得最高票者当选总统，次高票者当选副总统。在1800年，这种制度差点导致了选不出总统的危机（详见条目1800年美国总统选举），此后美国紧急通过憲法第十二修正案，从1804年开始，总统、副总统选票被分开。

2000年至今
2000年：哥伦比亚特区选举人芭芭拉·萊特西蒙斯宣誓投票支持民主黨候選人阿尔·戈尔和乔·李伯曼，但在投票中弃权，作为对“特区的殖民地状态的抗议”。（特区居民有权选举总统及副总统，但在国会中只有无投票权的“列席代表”，没有国会议员，引起众多特区居民的不满。）

2004年：明尼苏达州的10位选举人本应将总统票投给民主黨候選人约翰·克里，副总统票投给民主黨候選人约翰·爱德华兹。可是在点票时发现，有一人投票支持“约翰·爱华兹”为总统。（约翰·爱德华兹的英文名为John Edwards，选票上将其写为John Ewards，记票时仍然记给了约翰·爱德华兹。）因为明尼苏达的选举人秘密投票，10位选举人中没有任何人承认自己投下了这张选票。由于10张副总统选票均投给了约翰·爱德华兹，因此可合理地认为这是一次因為筆誤造成的意外。在此事件之后，明尼苏达州议会修改了法律，规定选举人记名投票，并且违规所投选票无效。

2016年：普選投票結束後，已經有多名選舉人表明不會按照選舉結果投票。不少民主黨的支持者因不滿選舉結果（民主黨的希拉里·克林頓在普選票較共和黨的唐納·川普多290萬張，但因選舉人票少74票以落敗，她及競選團隊已承認敗選結果），要求共和黨選舉人不要把選票投給共和黨的唐納·川普。但最後只有兩名應該投給特朗普的共和黨選舉人（皆來自德州）轉投德州前眾議員讓·保羅及俄亥俄州長約翰·凱西克，其中一人的副總統選票投給共和黨候選人彭斯。反而民主黨則有五名（來自華盛頓州及夏威夷州 ，分別有4票和1票），分別投予前國務卿科林·鮑威爾（3票）、印地安民權領袖費思·斯波蒂德·伊格爾（1票）以及民主黨前總統參選人伯尼·桑德斯。總計7名的失信選舉人，是1872年以來首次出現超過1名失信選舉人。

谢选骏指出：失信的选举人存在这一事实，说明选举人团制度的基础十分牢固；所以，若不修改联邦制度，则无法修改选举人制度。换言之，如果废除了选举人制度，势必撼动美国的联邦制度。

网文《为什么美国坚持实行选举人团制度？》（知乎）报道：

选举人团制度简介（选举人团制度简介）

在刚刚结束的美国大选中，现任总统奥巴马虽然在全国普选票上只以50.5%：47.9%的微弱优势（310万票差距）领先共和党挑战者罗姆尼，却在“选举人票”上以332：206大比分获胜，成功连任。尽管这回并没有出现2000年那种情况——赢得了全国普选的戈尔，只因在佛罗里达比小布什少获537张普选票，最终以266：271输掉大选——，但普选得票率与选举人得票率之间的巨大差异，仍然再次引发了人们对“选举人团”这一美国大选特有制度的讨论。

选举人票与摇摆州

不同于其它民主国家的元首，也不同于美国国会议员或各州州长，美国总统并非由选民直接选举产生，而是选民先把票投给各州的“选举人”，再累计各候选人在“选举人团”中的得票，得到大选结果。全国选举人票共538张，除首都特区3张外，其余各州的配额等于其在国会中的席位数（每州有联邦参议员2人；联邦众议员席位则按各州人口比例分配，从1人到53人不等）。任何候选人只要夺下全国一半以上（至少270张）选举人票，就能赢得大选。


根据宪法第十二修正案，如果无人获得过半选举人票，则由联邦众议院从得票前三名的总统候选人中选出总统（每州众议员合算一票），参议院从得票前两名的副总统候选人中选出副总统（每名参议员一票）。在第十二修正案通过后，众议院曾在1825年决定总统归属，参议院则于1837年选出过副总统。今年投票前，由于选情胶着，不少人曾严肃考虑过以下可能性：奥巴马与罗姆尼各得269张选举人票，罗姆尼被目前共和党占多数的众议院抬进白宫，而民主党控制的参议院则选择该党副总统候选人拜登成为他未来的搭档。当然，这种戏剧性的场面最终没能出现。

目前50个州有48个采用“赢者通吃”的方式分配选举人票，即由在某州选民中得票率最高的候选人独占该州所有选举人票；只有缅因与内布拉斯卡两州将部分选举人票按选区分配。这样一来，多数州由于两党支持者人数差距过大，成为大选中牢不可破的“红州”（共和党基本盘）和“蓝州”（民主党基本盘），竞选的主战场便集中在寥寥几个“摇摆州”。今年大选中，双方阵营在竞争最激烈的佛罗里达、俄亥俄、科罗拉多等州，分别投放了3900万、2800万、1500万美元的电视广告，铺天盖地的宣传让科罗拉多一名四岁小女孩哭着说自己受够了选举；而在加利福尼亚、德克萨斯这些非摇摆州，电视上一个大选广告都见不到。

近数十年来，蓝州的人口一直多于红州，共和党在基本盘上处于下风，夺取摇摆州的需求也更为迫切，尤其是选举人票大户佛罗里达（29票）和俄亥俄（18票）。历史上从没有哪个共和党候选人，在失掉俄亥俄的情况下还能当选总统。不过这次罗姆尼不仅没能赢得这两个州，而且一气输掉了9个摇摆州里的8个，可谓惨败。

谁是选举人

不同于许多人的误解，选举人团并非只是存在于纸面上的、冷冰冰的计票方式。选举人是真实存在的个体，他们将于12月初在各州首府集会，填写自己的总统、副总统选票。这些选票将被当场封缄送往首都，直到次年1月6日才由国会正式开启并宣布大选结果。

根据宪法规定，各州可以自行决定选举人的产生方式，唯其不得由联邦公职人员担任。建国之初，选举人多由州议会直接任命，普通民众无权参与总统大选。不过历史上最后一次由州议会直接任命选举人的情况发生在1876年的科罗拉多州；在这之后，各州均一直采用普选的方式产生选举人。各州党组织或候选人的竞选委员会，需要在大选前几个月确定各自的选举人人选，并在总统选票上加以说明，这样选民在投票给总统候选人时，同时也就自动选择了对应的选举人。

一般而言，当选的选举人会宣誓效忠民意，将自己的一票投给本州选民青睐的候选人。但1960年大选中，阿拉巴马与密西西比两州的民主党组织因为支持种族隔离、抵制该党候选人肯尼迪主张的种族平等，而开出了包括许多拒绝向肯尼迪宣誓者在内的选举人名单。民主党在这两个州获胜后，两州19名选举人里只有5名在最后填票时选择了肯尼迪，其余则投给了支持种族隔离的民主党参议员哈里·伯德（Harry Byrd）。

这种因为地方党组织与党内候选人立场相左而导致选举人拒绝宣誓的情况，在历史上较为罕见。相反，选举人宣誓后因为各种原因“背叛誓言”之事却层出不穷，迄今已有158人次之多：其中有的是出于预谋，比如1836年弗吉尼亚23名选举人，因为不满民主党副总统候选人理查德·约翰逊与女黑奴同居生子一事而集体叛变，导致约翰逊票数不足，最终通过参议院投票才得以当选副总统；有的是迫于无奈，比如1872年候选人贺拉斯·格瑞里（Horace Greeley）在选举人填票前意外去世，他麾下的许多选举人也临时改投别家；还有的纯粹只是一时犯浑，比如1988年西弗吉尼亚一名选举人填反了总统候选人和副总统候选人的名字，而2004年明尼苏达一名选举人则把本该属于民主党总统候选人约翰·克里的一票投给了子虚乌有的“约翰·爱华兹”（很可能是副总统候选人“约翰·爱德华兹”的笔误）——这场笑话也让明尼苏达制定了一项新法律：该州选举人必须严格按民意投票，否则其选票将被视为无效，当场加以更换。

与明尼苏达有相同规定的只有密歇根。此外有24个州的法律对背叛誓言的选举人有所处罚，但其力度往往非常轻微，并不足以起到实际的震慑效果。对选举人背叛誓言的预防主要来自党组织内部：尽量甄选忠诚可靠的党员担任，如多年来为党务与竞选尽心竭力的基层志愿工作者；除此之外，还要及时发现并扼杀任何“叛变”的苗头。今年9月，艾奥瓦州共和党提名的一位选举人声称自己会把票投给党内初选的落败者荣·保罗（Ron Paul）而非罗姆尼，因此被组织“谈话”，最终辞职。

诞生与争议

选举人团制度是历史的产物。美国立国时，部分制宪者对民主抱有忧惧的心态，认为民众易被煽动蛊惑，应该把挑选总统的权力交给更靠得住的精英。不过对大众民主的防范只是选举人团制度入宪的次要动力，其更根本的成因在于大州与小州、北方自由州与南方蓄奴州之间的妥协。人口稀少的州担心一旦实行直选，自己将在总统人选上完全失去话语权。而南方蓄奴州既不愿赋予黑奴投票权，又不想“浪费”掉庞大的黑奴人口，于是极力鼓吹按人口分配选举人票的办法，作为加入联邦的前提之一。而北方州则以每名黑奴只能换算成3/5人口，作为接受选举人团制度的条件。

这一制度自诞生起便饱受争议。在其支持者看来，它是美国宪法最伟大的成就之一，既维护了美国的联邦制体系、保障了小州的利益，又充分利用了选举人的个体能动性，比如能够及时甄别不合格的候选人，或者在当选者意外身亡时迅速做出反应，决定适合的替代者。还有人觉得，各州普选票分开统计，有助于把涉及票数差距的争议“隔离”在各州内部，避免引起全国性的纠纷。最后，一些支持者认为选举人团制度造就了美国两党轮替的格局，为政策连续与政治稳定提供了基础，抵御了大众民主中潜在的多数暴政与民粹主义风险。

然而在反对者眼中，这些理由远不令人信服。首先，选举人团制度非但没有保障小州的利益，反而让摇摆州——尤其是摇摆州中的大州——的利益挟持了国家政策。为了获得连任，现任总统往往会在选前一二年就开始给予摇摆州大量的政策倾斜与优惠，而红州与蓝州的许多需求却遭到忽视。其次，被地方党组织推举为选举人的，往往是缺乏实际政治事务经验的基层志愿者。这些人对候选人能力与品格的判断显然不如大范围的民众直选结果靠谱，遑论历史上选举人曾经闹出的各种笑话。此外，2000年大选中，佛罗里达某些郡在投票机与选票设计上的失误所引发的一连串纠纷也表明，以州为单位的计票模式非但无法“隔离”争议，反而会大大加剧管理混乱、计票误差、选举舞弊等地方性问题可能对全国大选结果造成的影响。至于两党轮替格局与政策的连贯性，许多研究已经指出这是单选区议会选举等投票机制与社会政治潮流共同作用的结果，与选举人团制度关系不大。

除了实践中的种种弊端外，选举人团这种设计最根本的问题仍然出在缺乏民主合法性上：无论是各州在大选中权重的显著差异，还是赢者通吃的模式下，“红州”民主党支持者和“蓝州”共和党支持者手中总统选票意义的大为丧失；无论是选举人屡见不鲜的“背叛誓言”，还是历史上曾经5次（1824、1876、1888、2000、2016年）出现过的、总统候选人赢得全国普选却输掉选举人票的情况，都与现代民主政治中一人一票、人人平等的基本价值观背道而驰。

改革前景

据华盛顿邮报与哈佛大学2007年的联合调查，72%的美国选民认为选举人团制度已经过时，希望将总统大选改为直接选举。但政界对制度改革的热情则远没有这么高昂。在主张维持现状的人中，一部分是因为前述的种种理由，不过更多人还是出于利益上的考虑：摇摆州议员自然巴不得本州获得尽可能多的政治资源，但一部分非摇摆州的议员同样不希望本党在州里的绝对优势因为制度变更而遭到削弱；一些民主党议员担心，由于美国选民整体上偏向保守，总统直选将对保守派的共和党更为有利，而一些共和党议员则担心，少数族裔人口的迅速增长，会让更受少数族裔青睐的民主党在直选制中势不可挡。

由于“选举人”这一设计是明确写在宪法里的，而修宪的门槛又实在太高，需要在参众两院分别获得三分之二多数通过，因此历史上多次修宪废除选举人团制度的动议，都仅仅因为少数议员的抵制便胎死腹中。其中最接近成功的一次是1969-1970年，修宪动议在众议院以339：70的绝对多数得到通过，并获得总统尼克松的背书，但在参议院却遭到了36名参议员的集体阻挠议事，最终未能交付表决。这些参议员主要来自支持种族隔离的南方各州，本来就已经对当时民权运动席卷全国之势深为不满，自然担心若实施直选，南方州在大选中的权重会被大大蚕食。

修宪之路难如登天，主张改革者只得另辟蹊径。2001年，美国西北大学法学院教授罗伯特·贝内特提出了一种新的思路：既然宪法允许各州自行决定如何产生选举人，那么改革派完全不必触动宪法，而可以通过一个“全国普选票州际协议（National Popular Vote Interstate Compact National Popular Vote Interstate Compact）”来改变各州选举人票的分配方式，让这一制度名存实亡：一旦加入这一协议的各州选举人票达到270张，该协议就会启动生效，把所有这些选举人票全部给予全国普选得票最高的候选人。这样一来，候选人只要在普选中获胜，就能自动获得全国半数以上选举人票，从而当选总统。

这个协议看似简单，却在法律效力上存在两个可能的障碍。首先，1965年《选举权法案》（Voting Rights Act）规定，对于某些存在长期种族歧视历史的州、郡，其选举方法上的任何改变都要事先得到司法部的核准、确定不会侵害少数族裔的投票权之后，方能生效。不过司法部今年刚刚核准了加利福尼亚加入该协议的请求，从而清除了这一障碍。

其次，根据宪法相关规定以及最高法院的司法解释，若一项州际协议扩大了州权、削弱了联邦政府的权力，则必须由国会投票批准后方能施行。“全国普选票州际协议”是否属于这一类，是一个有争议的问题。多数人认为，选举人票如何分配本来就属于各州权力范围内的事务，因此这一协议并没有扩大州权；但也有人认为，既然这个协议肯定会深刻改变联邦政府的政治生态，就理应在生效前得到国会的批准。不过话说回来，就算后一种意见最终占了上风，由于批准协议只需要简单多数票即可，比三分之二票的修宪门槛低得多，因此到时候该协议获得国会批准基本上是不成问题的。

自“全国普选票州际协议”的思路提出以来，已有八个州连同首都、共132张选举人票加入了该协议，纽约（29票）与宾夕法尼亚（20票）的议会目前也在对此加以考虑【更新：在这篇文章写完后迄今为止近三年间，罗德岛州和纽约州先后加入协议，但宾州没有加入；截止到2015年8月，协议中一共有165张选举人票】。乐观估计的话，或许再过一二十年，“摇摆州”等美国大选特有的概念，就将成为历史名词了。

谢选骏指出：上文只是着眼于“各州”之间的关系，却没有看到“联邦结构”的存在才是选举人团制度的基础。因为美国既然是联邦就没有中央，就无法通过一人一票来保障各州的权力。所以我说，选举人团制度与美国联邦制度是绑定的，一荣俱荣，一损俱损。与此同理，华盛顿也不是美国的什么“中央首都”，而只是一个各州选举出来的“联邦特区”而已。