谢选骏：从长臂管辖权到全球政府的主权

网文《长臂管辖权》报道：

长臂管辖权（英语：long-arm jurisdiction）是美国民事诉讼中的一个概念，指地方法院将管辖权延伸至域外（指州外乃至国外）的被告。

当长臂管辖权延伸至国外时，对长臂管辖权的制约在本质上是国际法的概念，以及一国不应在另一国领土上行使国家权力的原则，除非有某些公认的例外。

长臂管辖权是指，当被告住所不在法院所在州，但与该州有某种最低限度的联系，且所提权利要求的产生和此种联系有关的时候，就该项权利而言，该州对该被告有“属人管辖权”（尽管该被告的住所不在该州），可在该州以外向被告发出传票。

长臂管辖权的立法包括两类：

（1）法规指明适用长臂管辖权的争议类别，如“侵权行为”、“商业交易”等，规定仅当权利要求涉及指明的类别时，才可以适用长臂管辖权。

（2）法规不是指明或列举长臂管辖权涉及的活动，而是规定只要符合正当程序原则和效果原则，即可行使长臂管辖权。例如1997年美国司法部颁布实施的《反托拉斯法国际实施指南》称：“如果外国的交易对美国商业发生了重大的和可预见的后果，不论它发生在什么地方，均受美国法院管辖。”

当长臂管辖权延伸至国外时，长臂管辖权的基础是“效果原则”，即只要某个在国外发生的行为在本国境内产生了“效果”，无论行为人是否具有本国国籍或者住所，也无论该行为是否符合当地法律，只要此种效果的性质使美国法院行使管辖权并非完全不合理，美国法院便可对因为此种效果而产生的诉因行使管辖权。

历史

长臂管辖原则最早是从1945年的“国际鞋业公司诉华盛顿案”开始，在该上诉案中，上诉人主张其活动在美国华盛顿州不构成“存在”，华盛顿州法院无权主张属人管辖。美国联邦最高法院则认为：“被告须与一州有某种‘最低联系’，使该州法院能够行使管辖权并不违背传统的公平与实质正义观念。”自此以后，联邦最高法院在一系列判例法中进一步发展了“最低联系”标准。

按照“国际鞋业公司诉华盛顿案”案，联邦最高法院认为，“最低限度”联系取决于诉讼起因是否自该联系产生。若是，则单一独立联系便足以令被告受到该州法院的属人管辖；若不是，则需确定该联系是否是连续性的、系统的、实质性的。“最低限度”联系主要取决于两点：（1）被告是否在法院地从事连续性的、系统的商业活动；（2）原告的诉因是否源自这些商业活动。

此后，在1980年的“世界大众汽车公司诉伍德森案”中，对“最低限度”联系的标准加以限制，由此前的两点变为三点：

（1）被告是否有意利用法院地州的有利条件；（2）原告的诉因是否产生自被告在法院地州的行为；（3）管辖权的行使是否公正合理。

美国不少州都依据“国际鞋业公司诉华盛顿案”确定的原则扩张了对非本州居民管辖的立法。最早的长臂管辖权法是1955年伊利诺伊州制定的长臂管辖权法。1967年北达科他州颁布实施了类似法案，1971年6月又将其写入该州民事诉讼程序内。同时，美国有35个州也先后通过了类似法案。美国统一私法协会制定的《统一联邦和州示范法》对美国多数州的长臂管辖权发挥了指导和示范作用[1]。

州的长臂管辖权法分成两种： （1）规定长臂管辖权适用范围，如“侵权行为的发生”、“商业交易活动”。伊利诺伊州、纽约州等州的法律属于此类。 （2）规定只要符合正当程序的要求便可以行使长臂管辖权，加利福尼亚州等州的法律属于此类[1]。

州长臂管辖权法和联邦最高法院关于长臂管辖权的判例法构成了联邦法院及州法院行使长臂管辖权的依据。联邦法院也出现过引用州法作为裁判依据的情况[1]。

长臂管辖权在美国确立后，逐渐扩张到合同、侵权、商业、家庭、网络等领域。美国法院率先将长臂管辖权延伸到互联网案件中，并且在Cybersell案中创造性发展了互联网案件中的长臂管辖权，即把网址分成互动型网址与被动型网址，并对互动型网址行使长臂管辖权[1]。

长臂管辖原则是经济及科技发展的结果之一，这种灵活的规则容易适应复杂的社会情况。与此同时，美国依靠其强大的经济实力，为美国向国外扩张长臂管辖权提供了后盾。长臂管辖权可以更有效地保护州内居民的利益，特别是在侵权案件中这种保护最明显[1]。

在多数案件中，长臂管辖权都受到了严格限制。尽管个别案件中美国法院利用“出现”来过分行使长臂管辖权，但“不方便管辖”原则对长臂管辖权进行了限制，“不方便管辖”原则是指是否受理案件要考虑诉讼程序、取证及执行的方便性，否则不行使管辖权[1]。

2014年，美国联邦最高法院就“戴姆勒公司诉鲍曼案”裁定，外国企业在美国设有子公司这一事实，不足以确立对外国企业的一般管辖权；若外国公司在美国拥有固定场所或主要营业地，或在美国“持续且系统的存在”使其已经成为实质上的本地企业，则无论争议是否同美国有关，可以行使一般管辖权；联邦最高法院还称，滥用一般管辖权将威胁“国际礼让”。联邦最高法院的该判例限制了各州法院的长臂管辖权。但是，美国法院仍可以基于银行通过在美国关联账户转账这一事实，确立特殊管辖权[2]。

国际法争议

长臂管辖权是美国扩张司法管辖权的表现。当长臂管辖权延伸到国外时，将威胁其他国家的司法主权，可能造成国际民商事案件管辖冲突，因此美国的长臂管辖权一直受到其他国家的强烈批评和抵制[1]。这种管辖权的本质是绕过正常的国际司法协助途径。这导致外国自然人及法人在美国的法律风险增加[2]。

按照国际法，各国应通过《海牙取证公约》或双边渠道向其他国家提出司法协助请求。但美国凭借其金融和经济实力，借口国际司法协助效率低下、结果不确定等理由，认为《海牙取证公约》不排斥美国法院依据美国国内法取证，不愿走司法协助途径。美国的长臂管辖经常使外国被告处于或违反本国国内法、或违反美国国内法的两难境地。各国普遍对美国的长臂管辖不满。欧盟、加拿大均曾尝试用国内立法等方法反制美国滥用长臂管辖权。但是由于美国长臂管辖权的后盾是其强大的金融和经济实力，所以其他各国均缺乏有效的应对手段[2]。

国际制裁中的长臂管辖

美国在对外实施国际制裁时，经常根据国内法对外国实体或个人提起刑事诉讼。2016年9月26日，美国司法部宣布对中国辽宁鸿祥实业发展公司提起刑事诉讼，指控该公司涉嫌违反联合国安理会2270号决议，为朝鲜民主主义人民共和国发展核武器提供支持。2016年9月27日中国外交部例行记者会上，发言人耿爽回应称：“我们反对任何国家根据国内法对中方实体或个人实施‘长臂管辖’。”“中方在近期与美方的有关沟通中表达了上述立场。”这是首次使用“长臂管辖”概括美国提起此类刑事诉讼的行为，也是“长臂管辖”这一法律概念的新含义。此后中国外交部又多次使用“长臂管辖”形容美国的类似行为。

美长臂管辖的产生与发展

域外法律管辖权并非美国专利，但作为域外管辖权的表现之一的“长臂管辖”，则是美国特有的一项管辖权制度。它的制定和适用根植于美国独特的政治法律与历史文化背景。作为美国当前国内各地方法院之间划分确定法律管辖权的法律制度，长臂管辖是美在一定国内与国际法依据的基础上，并经过长时间司法实践而逐步累积发展而成的。

传统上，美国民事诉讼分为对人诉讼与对物诉讼。与之相应，美国法院的管辖权也有属人管辖权与属物管辖权之分。在“长臂管辖”产生之前，美国法院属人管辖权的确定，依据的是普通法管辖规则，即以被告在法院地的“实际出现（Physical Presence）”为基础。如被告在法院地有居所或住所、被告出现在法院地，只要该自然人存在于该法院所在州内，并被送达传票，则法院就能对其主张管辖权。该管辖权原则的法理逻辑是：首先肯定每个州对其境内的人和物拥有排他的管辖权与主权（“领土主权原则”），然后，根据某自然人是否只要被告在该州出现（“存在”），来确立是否拥有对其的一般管辖权，这就是传统管辖权所依据的“权力支配”理论。

但是随着社会的互相交流和经济的相互依赖性的增强，该原则的缺点日渐凸显：如果有诉讼纠纷的非居民未在法院地“出现”，法院行使管辖权将受各种掣肘，无法采取法律行动。这使传统的管辖权理论和规则受到了质疑和挑战。1945年，美国“国际鞋业公司案”判例，对法院属人管辖权进行了扩展，规定非居民即使不在法院地，但只要其在该地有持续性和经常性活动，且该活动与原告所提权利要求的产生与这种联系有关，该州法院对被告就具有属人管辖权，即可以对在该州以外的被告发出法院传票。这就是著名的“最低限度联系”原则。该原则渊源于美国宪法修正案第14条，“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。该案是美国法律制度发展的重要转折点：从此之后，管辖权的确定以“最低限度联系”为衡量尺度，被告与法院地州之间的“最低限度联系”取代了传统的“实际存在”原则，成为一种新的管辖权确立依据。这也是长臂管辖权的开端和理论基础。此后，美各州纷纷立法，扩大其司法管辖权，长臂管辖原则遂成为美法律的重要实践和传统，并适用于税收、商业、网络等与法律相关的不同领域。美国以强大的政治经济实力为后盾，使长臂管辖权呈现出不断扩张的趋势，并超出了国界。尤其在对外经济制裁方面，成为美全球霸权的极具威慑力的抓手。

内涵不断扩展升级

全球化时代和当前信息化时代，各国利益高度关联和相互依赖。在此背景下，各国通过贸易、投资、金融、人员与机构往来等等，在社会经济方面形成了“你中有我，我中有你”的局面。这为长臂管辖的国际化提供了基础。美遂借助这一新的时代条件，根据其内在法理逻辑，对长臂管辖进行了升级扩展，向全球延伸。

一是扩展利用国际法中的“国籍原则”（Nationality Principle，或属人原则），即无论某国居民是在该国领域之外还是之内，该国均有管辖权。这是美实施域外管辖的主要法理依据，对此，美在1950年的《对外交易控制规则》等法律文本中，对其“管辖对象”进行了具体规定：美国公民或居民；依据美法律注册的公司；美公民、居民及公司拥有、控制的企业或任何形式的组织。美《1949年出口管理法》及其后继的历次修正案中，则进一步把“属人原则”进行扩展，把除了人员、公司等组织外，任何源自美国的商品、技术等资产，均赋予美国“国籍”。依此规定，但凡美国的技术、产品，即使生产过程中被改变，或者作为外国产品的一部分，其在境外使用或再出口，都受美管辖。1988年，美通过《多边出口管制修正案》，规定如果一国国家违反美基于安全目的实施的出口管制规定，美可对其进行制裁。自此，美明确了其经济制裁立法对第三方具有长臂管辖的权力。

二是客观属地原则（Objective Territoriality Principle, 即效果原则）。这是对国际法中属地原则的扩展，即当国外某行为对国内产生直接、可预见的实质性影响，美即可进行管辖。1987年《美国修订对外关系法重述》中，对此进行了宽泛规定，如果非美国居民有影响美国公民的意图，即使没有实施或没有实际影响，也应受美管辖。

三是保护性原则（Protective Principle），指如某些外部行为威胁美国安全、领土完整和政治独立，美可实施管辖。这些行为包括国际社会普遍认定的犯罪行为、联合国决议限制的行为，以及美认定的“与侵犯人权或财产权的国家的交往”等行为。

四是普遍性原则（Universality Principle），指对国际社会公认的有全球性危害的行为，比如海盗、恐怖主义等，美可进行惩罚和管辖。

经过各种升级、扩展，美国长臂管辖已高度泛化，国际上任何人员、组织、事物、行为等，只要与美国沾边或可能沾边，美均有管辖权。这是极度宽泛的“最低限度联系”原则，给予美国“将手伸出国界”的无限自由裁量权，也为美干预他国、成为“世界警察”和“世界法官”提供了法理基础。

“披上法律外衣”的全球霸权工具

全球化导致全球各国深度相互依赖，但这种依赖具有不对称性。这为国际关系中复杂相互依赖中的优势一方带来了权力，即其可利用这种非对称性，逼迫对象国改变其政策行为，服从施压国意志。美国作为全球实力超群的大国，在外交、安全、科技、经贸、金融等领域均占据主导地位，为美国利用其在政治经济上的相对优势地位，巩固捍卫其国家利益和世界霸主地位提供条件。而长臂管辖权，作为美域外执法与司法的基础，是美以法律形式输出其国际影响力、巩固和推行国际霸权的渠道和手段。与军事干预等对外政策工具相比，长臂管辖拥有法律的外衣，“合法性”更充足。

美长臂管辖常适用于对外经济制裁领域。具体体现为次级经济制裁和三级经济制裁。一级经济制裁（或初级经济制裁）是指限制本国与对象国的经济交往；次级制裁主要是限制本国在境外的组织与个人与对象国之间的往来；三级经济制裁要求本国和外国都断绝与制裁对象的交往，而且还要断绝那些继续同制裁对象有经济交往的行为者。长臂管辖的功效就是将美国海外子公司和第三国公司都纳入到美国经济制裁的管辖范围中来，切断制裁对象通过第三方渠道获取规避制裁的机会。由于美国实行经济制裁的目的和领域越来越多样，除了地缘政治（如与苏联争霸）和意识形态（如制裁古巴等）外，还包括民主与人权、有组织犯罪、反对贪腐、恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散、环境保护等各方面。因此，美对外进行长臂管辖制裁的领域和具体法律也多样化。较典型的包括：制裁古巴的《赫尔姆斯-伯顿法案》；制裁伊朗、利比亚的《达马托法案》；反恐领域的《爱国者法案》；人权领域的《苏丹和平法案》；打击人口走私的《走私受害者保护法案》等等。只要第三国居民或组织触犯上述法案的规定，美国即可以依据“最低限度联系”等原则，对其进行管辖、制裁。

谢选骏指出：在我看来，长臂管辖权，其实就是全球政府的主权要求；换言之，当那个主权国家开始提出自己的长臂管辖权的时候，就是开始提出了自己的全球政府的主权要求了。因此，提出长臂管辖权，就是参与竞争全球统治权——而当不同国家的长臂管辖权互相交叉甚至互相冲突的时候，那就是全球政府的主权争夺战开启了帷幕。所以说，从长臂管辖权到全球政府的主权，只差临门一脚了。

网文《任泽平：美国的“长臂管辖”有多长？》（2020-09-07 新浪财经意见领袖专栏作家 任泽平 梁颖  梁珣）报道：

中美贸易摩擦以来，美国对多家中国企业实施出口管制，号令诸多非美企业撤销与受美制裁中国企业的合作，如台积电停止与华为合作。

美国之所以能号令他国企业与其站在同一阵线，依仗的正是自身发明的“长臂管辖”权。

什么是长臂管辖？美国如何使用长臂管辖机制？历史上有哪些国家或企业深受其害？中国应如何应对？

1  长臂管辖含义与实现机制

1.1  起源及内涵：从处理国内跨州事件延伸至国际问题

长臂管辖（long arm jurisdiction），源于美国民事诉讼中的概念，最初用于处理美国跨州的管辖权问题，之后扩展至跨国管辖。长臂管辖，即将原本不属于管辖范围内的案件纳入管辖，其概念最早源于1945年国际鞋业诉华盛顿州案，该案判决确立了“最低限度联系”的跨州管辖原则，即只要被告人以某种行为有目的地在法院所在州从事活动，且该活动与原告相关联，则法院即有权管辖被告。“最低限度联系”原则的模糊性和灵活性使其内涵在实践中无限扩大，甚至延伸至通话、邮件或银行转账等关系，其应用领域也从国内扩展至国外，管辖事由从商贸扩展至反腐败、反垄断等。

根据针对范围和实施目的的变化，美国长臂管辖具体可划分为四个阶段：

1）冷战初期至20世纪70年代，美国“长臂管辖”的海外针对对象为西方盟国，主要目的是防止盟国对社会主义阵营国家出口高科技。美国出台《出口控制法》、《出口管理条例》（EAR）等出口相关法规，控制西方盟友的高科技产品及技术出口。

2）70年代末至90年代末，美国的“长臂管辖”范围扩展到其他国家，以打击商业腐败形式为主。1977年《反海外腐败法案》（FCPA）通过，美国将反腐败的管制范围从美国企业拓展到与美国具有“最低限度联系”的外国企业。

3）2001年-2008年，“911”事件后，美国“长臂管辖”范围大幅扩张、重心转向打击全球恐怖主义，实践原则从“最低联系原则”发展为“效果原则”以及“公平公正原则”。“效果原则”下，不论行为人是否有美国国籍或住所，也不论该行为是否符合行为发生地法律，只要行为在美国境内产生“效果”，美国法院即可行使管辖权。“公平公正原则”下，美国国会可主观认定“威胁美国国家安全或可能具有全球性危害的行为”，将对应实体纳入“长臂管辖”范围。本阶段，美国高度关注与恐怖主义相关的经济、金融活动，在两大原则下，美国对涉嫌恐怖主义的俄罗斯、伊朗、苏丹等予以制裁。

4）2008年至今，美国“长臂管辖”范围全面扩张，管制手段复合化。长臂管辖领域扩大至涉毒、涉恐洗钱等十余个。这一阶段，美国基于欧美经贸紧密联系，常在二者高度竞争领域使用“长臂管辖”，欧洲受制裁企业较多。

随着中国经济快速崛起，我国企业受制裁数量显著增加，根据美国WESTLAW等法律数据库，涉及中国的“长臂管辖”案例自2010年起大幅增加，尤其2018年中美贸易摩擦加剧以来，美国使用“长臂管辖”着重打击中国出口重点产业的核心企业、高科技行业、5G核心竞争领域等。

1.2  实现机制：立法、司法、执法环环相扣，同时寻求海外联盟

美国长臂管辖的实现机制由国内立法、司法、执法的严密配合和海外同盟扩展法律法规适用范围两部分组成。

1）立法方面：完善法理基础

国会立法权和行政部门“准立法权”下制定的法律法规奠定长臂管辖法理基础。一方面，美国国会是制定成文法的最高权力机关，出台有关他国实体及个人的跨国经贸活动法案，为长臂管辖提供完备的法理基础。另一方面，行政部门在国会的授权下，可制定宽泛的执法规则，即“准立法权”。其中，美国国会出台的《美国海外反腐败法》和萨班斯法案、美国商务部制定的《出口管理条例》是长臂管辖的三大重要法律武器，分别从商业腐败、内控合规、进出口管理等方面对国内外企业实施监管。

2）司法方面：建立宽泛的司法管辖权依据原则

在司法实践中，美国法院不断调整适用标准，尽可能延伸域外管辖范围。例如实践原则从“最低联系原则”发展为“效果原则”和“公平公正原则”。在越发宽泛的司法管辖原则下，美国法院多次凌驾于他国司法管辖权之上，即便案件涉及的人员、地点等均与美国无关，只要被告在美国有营业活动，美国法院都能以此作为借口受理案件，与他国法院争夺司法管辖权。

3）执法方面：部门配合严密

除授予联邦行政部门“准立法权”外，国会还充分授予其执法权，各部门相互协作，共同开展“长臂管辖”。总统、国务院、司法部、财政部、商务部和国防部等多部门构成一个严密的执行体系。总统和国务院被赋予冻结资产、限制贸易等大量执法权利，指导整体制裁工作，司法部、财政部、商务部、国防部各司其职、相互配合。

4）寻求海外同盟，增加长臂管辖的范围和强度

美国还在全球寻求同盟以推动“长臂管辖”公约化和合理化，并加强其长臂管辖能力。一方面，推动其“长臂管辖”法律出口，说服其他国家成为“执法同盟”。国会和总统积极游说其他国家政府，促使其接受美国的长臂管辖相关法律或制定类似法律。如《海外反腐败法案》出台后，美国积极推广法案的全球适用。在其游说下，1997年12月经合组织33个成员国共同签署《打击行贿外国公职人员公约》并承诺将公约内容转化为各国国内立法。另一方面，跨国合作扩张美国长臂管辖范围和管辖强度。美国与超过100个国家和地区签订引渡协议，美国司法部犯罪司在多国设立法律顾问，联邦调查局和联邦缉毒局在多国设立海外办公室。

2  美国长臂管辖实践

2.1  管辖事由：常用反腐败和违反制裁规定

美国通常以五大借口实行长臂管辖，其中反腐败和违反制裁规定是最常用理由。随着美国霸权主义全球渗透，美国“手臂”越伸越长，为合理化长臂管辖，美国通常从反腐败等事由出发，依据司法、行政程序发起管辖。管辖对象不限于强有力竞争国家，也不限于有在美业务的企业，只要实体行为与美国发生最低联系，产生“效果”，长臂就会到达。

2.1.1  借口一：反腐败

基于《海外反腐败法案》，美国以打击商业腐败之名，对全球企业和个人展开调查和诉讼。1977年美国国会通过《反海外腐败法》（FCPA），初衷为禁止美国公司向外国政府人员行贿。经过1988年、1994年和1998年三次修订后，适用范围扩展到外国公司和个人。自此美国不断利用《反海外腐败法》对外国企业进行调查。

法国阿尔斯通腐败案中，阿尔斯通被美国司法部处以巨额罚款、最终将核心资产出售给美国通用。阿尔斯通曾为电气领域的世界巨头，自2010年起，美国司法部以阿尔斯通部分行贿款通过美国子公司支付和部分融资在美国完成作为对其管辖的理由，对其展开反腐败调查。2014年出具调查结果，指控阿尔斯通伪造账簿和记录，未有适当内部控制，违反《海外反腐败法》。事件以阿尔斯通接受7.72亿美元巨额罚款、并于2015年将电气业务低价出售给美国通用公司告终。期间美国司法部采取极限手段施压：1）收集违法证据，调查阿尔斯通在美国境外获取的数十亿美元合同，收集其向境外其他政府官员行贿、伪造账簿等证据；2）抓捕涉案高管，以恶劣的监狱环境、漫长的诉讼过程和高额诉讼费用、认罪可轻判的条件威逼利诱高管认罪；3）以被抓捕高管作为“经济人质”，迫使企业认罪，2014年法国政府拒绝通用收购阿尔斯通时其在押高管也被延迟保释；4）迫使其低价出售核心资产给美国企业，以仍在调查为由阻碍阿尔斯通以更高价格将核心资产卖给德国西门子等他国企业，同时暗示业务出售给美国企业将有助于减轻惩罚。

美国司法部调查服从于美国商业利益，《反海外腐败法》实则成为美国获取巨额罚金和打击美国企业竞争对手的工具，危害全球企业的公平竞争。以反腐败调查为名，美国可以获取巨额罚金、打击本国企业竞争者的正常经营，强迫其接受美国政府派驻专员监督、上交私密账户和财务明细，甚至被迫出售资产或业务等。从反腐败领域的长臂管辖所针对国家看，美国对待盟友和竞争国家无差别。德国、英国等欧洲国家是美国盟友，但欧洲企业是主要受害者。在与美国高度竞争的产业上，受到处罚最频繁、金额最多的企业大部分是欧洲的各行业龙头，2008-2018年美国通过《反海外腐败法案》实施的罚金近110亿美元，其中前十大罚金案例欧洲企业占6席，包括德国西门子、法国阿尔斯通等。

2.1.2  借口二：违反制裁规定

基于长臂管辖，美国要求受制裁对象的第三方商业往来对象也遵守美国制裁规定。1）美国通常以威胁国家安全、恐怖主义和侵犯人权等名义，对违反规定的主体实施直接制裁，限制本国主体与受制裁主体的经济、金融往来，其中经济制裁主要和贸易管制相关，金融制裁主要指在美国管辖范围内实施交易管制和资产冻结。据吉布森、邓恩和克鲁特律师事务所统计，美国持续扩大制裁规模，近三年美国对外国实体和个人实施制裁已超过3200项，其中处罚包括巨额民事罚金、追究刑事责任等。2）长臂管辖运用下，美国也限制第三方与受制裁主体进行金融和贸易往来，否则将施加处罚或予以制裁，即次级制裁。截至2020年8月20日，OFAC的制裁名单（SDN List）共约6300个。

1）经济（贸易）制裁：以违反出口管制规定为名

美国的经济制裁以贸易制裁居多，基于《出口管理条例》等法规，限制外国企业或个人与被制裁主体贸易途经美国、限制转销来自美国成分或技术超出一定比例的产品。《出口控制法》和基于此法案的《出口管理条例》、《出口管制改革法案》共同确立了部分敏感技术和产品出口的原则和范围，对于违反规定的实体将予以处罚或制裁。美国出口管制规则的义务主体是美国企业，但外国企业若触及法案禁止条款也可能基于“最低限度联系”原则被纳入长臂管辖的范围。

中兴通讯事件中，中兴因出口美国电子产品至受美国制裁主体伊朗受到次级制裁，交纳高额罚金后才得以解除。2016年3月，美国BIS认定中兴通讯违反美国出口管制政策，未经许可向伊朗转出口受管制的美国电子产品，将中兴及其三家关联企业纳入“实体清单”，要求美国企业向中兴通讯出口产品时必须获得BIS的特殊许可，一年后双方和解，中兴支付罚金8.9亿美元以消除出口禁令。2018年4月，美国商务部指控中兴通讯对涉及历史出口管制违规行为的某些员工未及时处罚、违反和解协议，再次启动出口禁令，中兴通讯缴纳14亿美元巨额罚款及保证金后出口禁令获得解除。

2）金融制裁

全球金融体系以美国和美元为中心，美国以此迫使非美国实体遵循美国的制裁规定、接受违规的惩罚。美国利用其在全球金融体系的中心地位实现金融制裁：一是冻结或封锁受制裁实体在美资产、减少或停止对受制裁实体的信贷支持、限制其在美投资等；二是禁止与受制裁实体进行过重大金融交易的非美国金融机构进入美国金融系统；三是切断受制裁对象的美元获取能力和使用美元的渠道，禁止其使用美国的支付清算系统，而目前全球金融机构尚不能脱离美国支付清算体系，尤其是环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）、联邦储备通信系统（Fedwire）、纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）等，因此金融机构往往屈服于美国的处罚以谋求和解。

英国阿拉伯商业银行次级金融制裁案中，阿拉伯商业银行因与受美国制裁的苏丹客户汇款途经纽约的分行而遭受“长臂管辖”。2010年9月至2014年8月，英国阿拉伯商业银行（BACB）代表7家苏丹金融机构（包括苏丹中央银行）办理了72笔总额达1.907亿美元的大宗资金支付。尽管BACB与苏丹客户之间的美元交易本身未直接使用美国金融系统，且所有涉及苏丹的美元交易均在非美国金融机构且在美国境外处理，但美元资金汇转的途中，经由的非美金融机构在美国开立了美元清算账户，OFAC认定此环节涉及美国金融系统，因此对该银行进行次级金融制裁，并处以2.2884亿美元罚款，后经英国审慎监管局（PRA）协商和该行积极补救，才将罚金降至400万美元。

美国凭借自身在全球贸易体系和金融体系的中心地位，以次级制裁威胁全球。美国过往次级制裁案例表明，由于美国处于世界经济金融中心，凡涉及跨国贸易、跨境资金流通、高精尖科技的实体与美国不存在“最低限度联系”的难度很高，与美国站在对立面的成本也很高。基于此，美国容易从金融和贸易上对他国实体发难，一方面，美国可通过直接制裁打断他国实体产品和资金链，另一方面，以次级制裁威胁跨国企业和金融机构遵守制裁规定，切断第三方与受制裁实体往来，加大制裁力度。

2.1.3  借口三：反垄断、反洗钱、财务合规等经济犯罪防治

反垄断、反洗钱、上市公司财务合规等也是美国实施长臂管辖的常用借口。

1）反垄断领域，基于《谢尔曼反托拉斯法》、《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》，美国法院获得管辖国内外垄断事务的权力。

1980年铀卡特尔案中，美国只许本国垄断而禁止他国垄断行为。彼时美国对外国铀生产商关闭了占世界铀市场70%份额的美国市场，因此外国铀生产商成立卡特尔，联合限制美国铀产品在美国境外的销售。而美国政府和法院则以此指控外国铀生产商实施垄断行为，损害美国生产商利益，并判决外国企业对美国生产商支付三倍的损害赔偿。

2）反洗钱领域，基于《爱国者法案》，美国相关部门可肆意核查在美开立代理账户的银行账户明细，依据该法案，法院可向任何开设代理账户的外国银行发出传票、核查或冻结该账户美国境内外所有资金，该条款通常与金融制裁联用。

英国汇丰银行洗钱案中，美国将反洗钱与违反制裁规定联用。2012年美国参议院发布《美国在洗钱、贩毒和恐怖组织融资管理的缺陷-汇丰案例》调查报告，指控英国汇丰银行为叙利亚、伊朗等制裁国家提供资金交易通道和为墨西哥毒贩提供金融服务。最终汇丰银行支付了19.2亿美元才得与美国监管当局和解。

3）以促进上市企业财务合规为名，基于《萨班斯法案》，美国可管辖所有在美上市企业，即使其在美国没有经营活动。由于条款多且复杂，企业需要耗费大量人力物力用于内部控制建设，对于版图庞大、业务分散的跨国企业成本极高，完全满足内控要求难度大，因此容易被监管机构找出漏洞。根据《法人》报道，国际CFO组织对321家企业的调查显示，每家美国大型企业为遵守法案404款要求的内控措施，在实施第一年的总成本平均超过460万美元。

2.2  中美贸易摩擦以来，美国对中国的超级“长臂管辖”

中美贸易摩擦以来，中美经济对抗进入白热化阶段，美国恣意使用制裁手段针对中国，挑起贸易与科技剧烈纷争。

从美国打击中国企业的主要目的来看：1）封锁中国当前出口重点产业中的核心企业，削减中国出口、打击中国全球贸易竞争力。电子设备产业是中国对全球出口的主要产业之一，2018年美国自中国进口的电子设备约占美国此类进口总额的41.4%。美国为扶植本国企业，行政部门以宽泛的“国家安全”为由对我国重点企业展开调查，宣称其违反美国对第三国的制裁或知识产权保护法令，进而管制该类企业。2）遏制中国5G技术领先优势，保护自身竞争力。5G是当前世界各国新一轮科技革命和产业变革的重要支撑及竞争焦点，中国华为和美国高通是5G领域两大巨头，且全球普遍认为华为拥有更大优势，华为因而成为美国制裁的重点对象。

为实现这两大目的，美国以常用借口——威胁国家安全、违反美国制裁规定等发难，通过巨额罚金、限制中国企业在美发展、技术封锁等方式实现对中国科技领域发展的遏制。

1）巨额罚金重创中国企业经营。2018年中兴通讯缴纳14亿美元巨额罚款及保证金后出口禁令才获得解除，而中兴2015-2017年的净利润总额约为12亿美元，巨额罚金极大影响了公司的正常运营。2018年12月，美国OFAC以中国烟台杰瑞石油服务集团股份有限公司及其联属公司与伊朗保持商业关系为由，处以277万美元的罚款。

2）限制中国企业海外业务发展，封锁中国5G、无人机等领先技术的海外应用、收紧海外社交媒体限制。美国高度关注科技领域的领先，无法容忍信息科技领域传统优势被挑战。一是联合盟友等封锁5G技术应用，一方面美国邀请“五眼联盟”（包括美国、英国、澳大利亚、加拿大、新西兰）共享情报、协同行动，2018年7月后成员国陆续开始排斥华为产品和技术。另一方面，美国政府一直企图通过劝说、警告、威胁使英国、德国、日本、意大利等盟友停止使用华为设备。2019年5月，特朗普签署《保障信息与通信技术及服务供应链安全》的行政令，宣布进入国家紧急状态，禁止美国使用“国外对手”提供的电信网络设备和服务，剑指华为。二是清退美国网络中的中国应用程序和电信企业，强迫其剥离海外核心业务，2020年8月特朗普签署行政令，以移动应用程序TikTok（抖音海外版）和微信对美国国家安全构成威胁为由，禁止任何美国个人或实体与二者及其母公司交易。此外，政府要求字节跳动剥离TikTok业务，竞购人则主要是美国企业。

3）实行技术封锁，一是以威胁国家安全等名义直接制裁重点企业，美国将部分中国企业列入出口管制清单，限制其从美国进口关键零部件。目前被美国商务部列入“出口管制实体清单”的机构和个人数目已超200，包括华为、海康威视、科大讯飞等一大批高科技企业，被列入“未经验证实体清单”的机构超过50家，包括中国科学院、同济大学等知名科研院所。美国针对华为的举措更是超常，在初步封锁后制造“孟晚舟事件”，指控华为严重违反美国制裁伊朗法令、孟晚舟作为华为CFO涉嫌欺诈银行，试图予以严厉制裁。二是以次级制裁风险震慑被制裁企业的合作伙伴，使其断供中国重点企业，双重夹击下实现对我国的技术封锁和国际供应链隔离。部分供应华为关键零部件的企业恐受到次级制裁而与华为等企业划清界限、断绝往来，如台积电声明若美国禁令不变，2020年9月14日起断供华为。

3  实质：美国霸权主义、单边主义和强权政治的体现

从美国长臂管辖的实践，尤其是中美贸易摩擦以来美国的所作所为来看，长臂管辖背后是赤裸裸的霸权主义和强权政治：

一是将美国国内法运用成国际法，侵犯他国的司法管辖主权和司法独立性。美国将国内法的法律效力从美国企业扩张至在美国有经营活动或有分支机构的企业，甚至是使用美国芯片和设备的企业，几乎覆盖全球80%以上的跨国企业。其长臂管辖看起来合规合法，而实际上其法律依据本身并不合理，是将其管辖权凌驾于他国管辖权之上。按照国际法，各国应通过《海牙取证公约》或双边渠道向其他国家提出司法协助请求。而美国基于长臂管辖原则，以打击恐怖主义、经济犯罪、核扩散等名义实行域外管辖，本质是绕过正常国际司法协助，侵犯他国司法主权、破坏国际秩序的行为。

二是内外有别，压制美国和美国企业的竞争对手，以保持自身领先地位。完备的长臂管辖法律体系使美国能以任意模棱两可的罪名调查外国企业的经营和账户信息，获取高额罚金，重创美国企业的竞争者，甚至抢占被制裁实体的市场份额或收购被制裁实体。美国看似正直的“全球执法”行为，均只针对外国企业，尤其是本国企业的竞争对手，对本国企业则不然。如美国政府在限制所有外国企业与古巴交易的同时，批准美国电话电报公司在古巴开展业务，又如法国阿尔斯通反腐败案最终迫使阿尔斯通将电器业务出售给美国通用，均是典型美式霸权的体现。

三是其域外管辖看似司法独立、有法可依，实则受到政府的操纵和滥用，作为美国与企业、与他国政府的谈判筹码。美国号称司法独立，但在众多域外管辖事件中其执法机关不是法院，而是美国行政部门，例如孟晚舟事件和阿尔斯通案中外国企业高管人员的逮捕由行政机关而非法院实施。又如“301条款调查”的各种措施和美国牵头“五眼联盟”对华为围剿的外交行为，均远远超出合理的司法程序。美国总统特朗普曾称，若华为公司首席财务官孟晚舟在加拿大被拘押一事有助于与中国达成贸易协议，他将对此案进行干预。将外国企业高管人员逮捕扣押，并以此作为与企业或是与他国政府的谈判筹码，是全然违反司法公正的强盗行径。

4  中国未来如何应对

4.1  国家层面

1）政策方面，为预防和降低制裁所带来的经济、金融冲击，改革开放和完善金融制度仍是重中之重。经济方面，中国应始终坚持对外开放，对内大力改革推进经济转型升级，在全球形势愈发复杂下，大力发展“新基建”，促进“双循环”，增强自身经济实力与战略空间。金融方面，完善金融制度，加强人民币跨境支付体系建设，减少对美国主导的支付体系依赖，逐步推进人民币国际化，提高国内金融机构的竞争力，加强公司治理、促进国企改革等，使中国金融体系稳健发展。

2）立法方面，一是制定保护中国企业免受长臂管辖生效的域外适用法律，二是适度建立中国域外管辖法律，为反制美国制裁提供法律依据。

制定规避长臂管辖的域外适用法规，使中国企业在面临美国制裁引发的诉讼时，有合理的法律依据予以抗辩。欧盟、英国、加拿大、澳大利亚、墨西哥、阿根廷、南非等国均针对美国经济制裁政策的域外适用制定了相应的反制法规。欧盟1996年制定的《反对第三国立法域外适用的条例》，明确禁止外国具有域外管辖权的法律法规在欧盟境内发生效力。

国际法并未禁止一国法律的域外适用，中国同样有权利建立和完善相应法律法规，形成更加公平合理的国际法规则实践，对美国予以反击。包括扩充《涉外民事关系法律适用法》的内容、制定《国际私法典》，明确规定中国民事法律的域外适用效力；完善中国刑法、部分社会法域外适用制度等。

3）行政方面，一是对特定行业企业给予税费减免和研发补贴，以维系其生存和促进产业发展，二是要为企业提供关于美国制裁政策的辅导。

对于已经受到美国制裁波及的企业和行业，政府应促进本国相关产业链的生产研发，如半导体等，在资金方面应给予帮助、减轻负担，帮助企业渡过难关。可考虑继续出台类似《新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展的若干政策》等政策，以税收减免等方式予以支持。

对于尚未被波及到的企业，政府应加强对企业的窗口指导。美国制裁政策的域外适用有一定条件，例如产品中美国零部件或技术的比例等，达到相应条件才会被其纳入美国管辖范围，了解相关政策会更好地帮助企业规避经济制裁风险。目前相关部门仅对联合国的制裁政策有一定指导和监督，应进一步加强针对美国制裁政策的窗口辅导。

4）对外合作方面，积极拓展国际经济、金融、外交等方面合作，赢取国际支持，实现“去美元化”、去美国中心化。加强国际多边组织合作，捍卫自身利益，不断争取、巩固支持全球化、市场开放与自由贸易的话语权。加强与欧盟、俄罗斯等经济体的协调，倡导构建公平、包容的全球企业合规治理机制，积极促成其他不以美元为中心或不受美国控制的支付系统如INSTEX的建设、加强中国“人民币跨境支付系统”（CIPS）与其他国家如俄罗斯“金融信息传输系统”（SPFS）的互联互通，以合作共赢的实际行动回击美国长臂管辖下的单边霸权主义行为。

此外，针对已制裁企业，可以以打促和，使美国重新回到谈判桌上。例如，中国商务部设立“不可靠实体清单”，将不遵守市场规则、背离契约精神、出于非商业对中国企业实施封锁或断供、严重损害中国企业正当权益的外国企业组织或个人列入清单，实质上对照了美国的“实体清单”。

4.2  企业层面

1）针对涉外业务，企业要加强域外法律意识，建立完善的合规体系，进行业务转移或防患于未然。

面对非刻意针对中国的制裁，中国企业只需注意不要违反美国相关制裁规定即可。即使遭受制裁，也有可能通过缴纳罚款等方式达成和解协议、解除制裁。企业应充分了解美国长臂管辖适用范围，重点关注反腐败、制裁、反垄断等领域的规定，并在内部建立涉美业务风险评估机制，确保不触及美国黑名单国家或违反相关政策，并通过交易结构及合同条款安排规避制裁。

2）针对企业被制裁导致的产业链断裂风险，短期大量囤货，长期增强自身研发实力。

短期来看，企业应当在保障自身资金流的前提下，适当超前囤积可能受到美国制裁的、精度较高或较难找到替代品的零部件，并在美国以外的地区积极寻找更多替代供应商。华为在美国政府对其实施制裁前几个月，大量囤积晶片、多种被动元件和光学元件，出口管制风险较低零组件囤积了至少3个月库存，风险较高零组件囤积了6个月至1年以上的库存，同时积极寻找替代供应商，才能保障受到美国制裁后两年内的正常生产。

长期来看，减少核心技术对外依赖度是企业极限条件下的生存保障，增强自身研发实力才是让美国解封的根本。涉外企业应致力于加强技术、零部件自主化，尤其是在产业线的高精尖领域。当企业的技术无可替代而又是美国所需，美国政府自然会解除制裁。2017年美国陆军司令部以大疆无人机窃取数据为由封禁大疆，2018年8月美国对大疆启动337调查。但芬兰、以色列、印度等国依旧大量购买大疆无人机，美国军方也不例外，2020年8月21日美国国际贸易委员会（ITC）宣布针对大疆的337调查最终裁定：不会对大疆发布禁令。

(本文作者介绍：恒大集团首席经济学家，恒大经济研究院院长。曾担任国务院发展研究中心宏观部研究室副主任、国泰君安证券研究所董事总经理、首席宏观分析师。)

谢选骏指出：显然，共产党中国不服美国的长臂管辖权，这是因为它觉得自己的体量够大，可以对抗美国的霸权管辖，甚至可以反过来，按照同样的法规来管辖美国——这样一来，争夺世界霸权的工作，就将在中美之间正式展开了！