谢选骏：中央政府优于联邦政府

简单说来，中央政府可以命令地方政府做点什么，联邦政府却不能命令地方政府做点什么。而下文作者并不懂得，美国联邦与州国地方之间的关系，并非中央与地方的关系，也非上级与下级之间的关系，而是一种“盟约关系”！在很大程度上，还是一种“州国地方决定联邦政府的关系”。例如，州国选举出来的参议院和地方选举出来的众议院，组成并决定了联邦政府的运作。

《美国的中央与地方关系：制度安排的优点和缺点——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十一》（中国发展观察杂志社 2015年6月18日）报道：

联邦既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大。——托克维尔（1835）《论美国的民主》

前面文章谈到，美国是人类历史上第一个通过代议制在广土众民范围内真正实行民主治理的国家，它建立了一整套基于复合共和制基础上的多元和重叠治理模式，从而较好地处理了中央与地方的关系。

 建国两百多年以来，美国在发展过程中遭受了大萧条和两次世界大战的考验，也遇到过形形色色的困难，包括种族问题、党派斗争问题、劳工权利问题、社会福利问题等等，至今上述问题仍然在不同程度地困扰着美国。但总体来看，中央与地方（或者联邦与州）关系算不上是困扰美国经济社会发展的一个大问题。可以说，美国在处理中央与地方关系上的相关理念和制度是比较成功的，也取得了明显的成绩。尽管美国也经历了南北战争的洗礼，但这更多是因为奴隶制所导致的国家分裂和内战，且内战后通过修订宪法使得美国相关制度安排更为稳固和合理，为以后国家的长治久安奠定了坚实基础。

美国联邦与州的各项制度安排，在一个广土众民的大国真正较好解决了中央与地方的关系问题，为美国的稳定和强大提供了切实基础

美国能够较好地处理联邦和州的关系，与其深思熟虑的制度设计密不可分。在美国联邦和州的制度安排中，最为巧妙的就是不同层级治理主体直接与民众打交道，这种复合共和制下多元和重叠的治理模式，一方面保障了真正拥有一个强大稳定的联邦政府，另一方面又切实保护了地方的自由与活力。

联邦制是人们最经常用来称呼美国中央与地方关系的制度形式，美国的地方自治程度、分权程度以及多元化程度确实给人留下了极其深刻的印象，它也符合一般人心目中联邦制的形象。然而通常容易被人忽视的是，美国的复合共和体制不仅具有自治程度很高的地方政府，更有一个极其强大的联邦政府。美国联邦政府集权的程度和效果、所拥有的能力和执行力，远远超过当今绝大多数号称相当集权的单一制国家的中央政府。从这个角度说，美国政府的中央与地方关系架构，并非能用“邦联制”、“联邦制”或“单一制”来简单概括，而是完全的单一制因素和完全的邦联制因素的共存（参见刘海波[2007]“中央与地方关系的法治化研究”，博士后研究工作报告，中国社会科学院法学研究所，第55页），某种程度上它比“联邦制”更为多元和自治，却又比“单一制”更为集权和有力。

美国在中央与地方关系安排之所以能拥有上述优点，离不开其复合共和体制的建立。早在制宪期间，先贤们就已经充分注意到原有邦联体制的缺陷，从而强调建立一个直接作用于公民个人的联邦政府的迫切需要。汉密尔顿论述道：“现存邦联构造上的主要和根本缺陷就是，立法只能规范各州或者各州政府，只能规范它们的团体或者集体的地位，而无法规范到各州的个人身上。如果我们依然拥护那种建立一个全国性政府的方案，那么，我们就必须使联盟的权威延伸到公民个人的身上，因为个人才是政府固有的最好对象”（汉密尔顿等（2011）《联邦党人文集》，中国社会科学出版社，第75~76页）。

在复合共和制下，不同层级治理主体直接与民众打交道，由此明确区分了不同范围的政治领域，联邦政府管全国的事、州政府管地方的事。全国事务是全国政治、地方事务是地方政治，两者之间界限明确，不能随意混淆；在不同领域内，不同治理主体都有相应的权力、责任和执行能力，互不依赖、各自独立。正因为如此，联邦政府并不依靠地方政府来行使权力，而是一竿子到底。在美国的市场经济中，极其突出的特点是地方保护主义如此之少；遍及全美且占据全国市场相当份额的各类企业又如此之多，这些显然与拥有一个强大的联邦政府是密不可分的。

美国复合共和体制下的多元重叠治理和司法调节模式，既有稳定性又有灵活性，既能秉持原则又能顺应变化，较好地适应了美国经济社会随着时代不断发展的需要——美国中央与地方关系制度安排另一个经常为人所称道的优点是其较为成熟的宪政和司法调节体系，人们津津乐道于美国宪法历经二百多年而未删改一字（只是增加了若干修正案），宪法中有关联邦与各州权限划分的条款为相对完善的联邦与州关系构建奠定了坚实基础。

美国的宪法能历经几百年而不改，除了制宪先贤们的远见卓识外，更为重要的是宪法条文更多是体现了一些重要原则、具体规定了一些根本方法，至于这些原则和方法如何在具体的现实中应用，则是在漫长历史过程中依靠持续的司法实践去不断充实和调整的。所以美国宪法中固定的条文保证了稳定性、而具体的司法实践又保证了灵活性，这点在调节联邦和州权限范围的“州际贸易条款”作用的历史演变中体现得尤为明显。

复合共和制下美国的政府层级非常复杂，不同层级间治理主体的大量矛盾冲突主要依靠司法体系裁决，协调成本和运行成本高昂

尽管美国在中央与地方关系的处理上构思精巧、制度完备、运行有效，然而凡事有利有弊，它也不可避免地存在着一些突出的问题。一是地方政府数目繁多、相关制度构建极其复杂。复合共和制下各级治理主体都直接与个人打交道，个人和团体为了某些特定的目的（地方学校建设管理、地下水使用管理等），可以根据相关制度规定建立组织特定功能的地方政府（特别区），例如学区特别区政府或者流域特别区政府。这样的体制所带来的结果是政府数量极其庞大、种类名目繁多。美国目前拥有87849个地方政府，在数量如此庞大的地方政府中，县政府为16506个，市政府13522个，镇政府3034个，学校特别区政府19431个，其他特别区政府35356个（美国调查局，2003年）。仅芝加哥都市地区就有大约1000个各种不同类型的、在辖区上互有重叠的地方政府单位（参见奥斯特罗姆等（2004）《美国地方政府》，北京大学出版社，第2页）。可供对比的是中国地方政府的数量，2012年拥有333个市、2852个县和40446个乡镇（数据来源：《中国统计年鉴2013》表1-1：全国行政区划）。

尽管美国的许多特别区政府，实质上只是一种公民自治组织，它的功能明确、构建运行都较为简单，与中国意义上的地方政府有着根本性的区别。但无论如何，这样交错重叠、数量巨大的地方政府格局，不免带来混乱低效、资源浪费和较高的运行成本。二是治理主体层级复杂，联邦和州之间的冲突和矛盾主要依赖联邦司法系统的裁决，从而造成很高的协调成本。由于复合共和制下的治理层级如此繁复，因此如何协调它们之间的关系也必然极其复杂，而这个任务又主要是依靠打官司来解决的。因此从好的方面来看，可以认为这造就了美国极为成熟、发达和完善的司法体系；但从不好的方面来看，也不得不看到整个美国社会的有效运转太过依赖于法律诉讼，由此造成极高的社会运行成本。尽管复合共和制下的多中心治理机制，在许多场合下也呈现出哈耶克所谓的“自发秩序”（spontaneous order）特征。哈耶克强调：“这种秩序产生于作为社会要素的个人间的相互调适、以及他们对那些直接作用于他们的事件的回应的过程之中。这就是博兰尼（M．Polanyi）所谓的自生自发形成的多元中心秩序（polycentric order）”（哈耶克（1997）《自由秩序原理》（上册），三联书店，第200页），因此多中心治理模式下的“自发秩序”不同于“依靠上级权威有权对下级个体的行为进行强制性指挥的人为秩序”，能够明显降低制度的运行成本。然而理论的逻辑推演并不能完全等同于复杂的现实社会，客观上过于繁复的治理层级和事事依赖司法调节的模式必将带来可观的社会成本，尤其是在一个生产力水平较低的传统社会里易造成过于沉重的负担。由此，在某种程度上也可以理解儒家传统中孔子为什么在普遍百姓中要强调道德教化和止诉息讼：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”（《论语?颜渊》）。

美国中央与地方关系制度安排的复杂系统需要一系列的条件作为支撑，包括法治的环境、政府与公民的素质、秉持的信仰和理念、以及各种历史机缘等，较难被其他国家所成功借鉴——如上所述，维持美国这一套复杂精巧制度的运行，不仅需要较高的社会成本，而且需要一系列的支撑条件和历史契机。由于解决不同治理层级间权限纠纷的重担都基本压在司法系统上，尤其是联邦最高法院的责任重大，其司法裁决对于联邦与州的关系调节具有决定性的作用，由此对美国的司法系统和司法环境提出了很高的要求。托克维尔曾经论述美国最高法院的重要性：“联邦的安定、繁荣和生存本身，全系于七位联邦法官之手，没有他们，宪法只是一纸空文。行政权依靠他们去抵制立法机构的侵犯，而立法机构则依靠他们使自己不受行政权的进攻。联邦依靠他们使各州服从，而各州则依靠他们抵制联邦的过分要求。公共利益依靠他们去抵制私人利益，而私人利益则依靠他们去抵制公共利益。保守派依靠他们去抵制民主派的放纵，民主派则依靠他们去抵制保守派的顽固。

尽管历史证明最高法院的卓越表现已经为美国宪政实践做出了不朽贡献，但最高法院也并非从一开始就拥有了如此崇高的地位，也不是最高法院从来就没有过错误甚至恶劣的判决（例如在1857年“斯科特案”中“黑人不是美国公民”的判决，成为引发南北战争的导火索之一；1896年“普莱西案”中裁决种族隔离合法并确定“隔离但平等”原则；1944年“是松案”认可联邦政府无理拘留日裔美国人等，参见任东来等（2004）《美国宪政历程——影响美国的25个司法大案》，中国法制出版社，第4页）。就像美国宪法的神圣性是在漫长的历史年代中逐渐赋予和加强的，美国联邦最高法院至高无上的权威和地位也不仅仅来自宪法中的规定，也是在历史过程中通过一件又一件的案件积累，从而逐步赢得了人民的信任和尊敬。在此，人民对于宪政、法治的信仰和对最高法院的信任，对维持美国体制的正常运转至关重要。就像托克维尔指出的：“只要人民同意服从法律，他们（即最高法院）就力大无穷；而如果人民忽视法律，他们就无能为力”。

与成熟的法治传统类似，联邦与州的复合共和制也建立在美国悠久和良好的自治传统之上，如前所述它们基于启蒙思想的个人主义传统和宗教信仰的共识，由此才能真正形成前面哈耶克所说的自生自发的多中心治理秩序。没有较高民主素质的个人和公民团队、没有良好运行的地方自治，美国复合共和制的运行是不可想象的。正如托克维尔所强调地方自治对于美国体制的重要性：“在小事情上都没有学会使用民主的老百姓怎么能在大事情上运用民主呢？在每个人都软弱无权且未被任何共同的利益联合起来的国家里怎么能抵抗暴政呢？因此，害怕人民造反的人和恐惧政府专制的人，都应当同样希望能逐步发展地方的自由”（参见托克维尔（1997）《论美国的民主》（上卷），商务印书馆，第107页）。所以，美国中央与地方的制度安排，有其理念清晰、运转良好、成熟稳定的一面，但也有过于精巧复杂和脆弱的一面，尤其是对整个社会司法环境和个体民主素质、地方的自治传统有着很高的要求，这也是为什么有许多国家想学习美国的经验和做法，有的甚至照搬照抄美国的宪法，却鲜见成功的原因，例如墨西哥几乎全部照抄美国的联邦宪法，却无法同时把给予美国宪法以生命的精神移植过来，从而导致“完全相同的宪法条文在两个国家却有着差别极大的作用”。

谢选骏指出：上文作者并不懂得，美国联邦与州国地方之间的关系，并非中央与地方的关系，也非上级与下级之间的关系，而是一种“盟约关系”！在很大程度上，还是一种“州国地方决定联邦政府的关系”。根据我的研究，在多国竞争的国际环境中，单一制的中央政府要优于复合制的联邦政府！

网文《单一制国家》报道：

单一制(unitary government type)是一种国家结构形式，指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度，和复合制相对。单一制国家划分为各个地方行政区划，其划分是国家根据统治需要，按一定原则进行区域划分的结果，国家主权先于各个行政区划存在，地方行政区不是一个政治实体，不具有任何主权特征。国家本身是一个统一整体，只是为了便于管理，才把领土划分成若干行政区域，并据以建立起地方政权，即各地方行使的权力来源于中央授权，并不是地方固有，地方的自主权或自治权是由国家整体通过宪法授予的，各地方政权一般没有单独退出该国的权利。

在当代国家结构中，单一制与联邦制（复合制的一种）是主要形式。中华人民共和国是全世界最大的单一制国家，世界上绝大部分国家的国家结构形式也都采用单一制，如英国、法国、日本、意大利、韩国、西班牙、朝鲜等都是单一制国家。

单一制国家是由若干行政区域构成的单一主权国家。它的主要特点是：从法律体系上看，国家只有一部宪法，由统一的中央立法机关根据宪法制定法律。从国家机构组成看，国家只有一个最高立法机关，一个中央政府，有一套完整的司法系统。从中央与地方的权力划分看，实行中央统一集权，地方政府的权力由中央政府授予，接受中央政府的统一领导，整个政府实行层级控制，对地方政府不适当的行政行为，中央政府有权撤销。

中央集权的同时也实行某种程度的地方自治，中央政府统一行使外交权，地方政府机关在外交上不具有独立性。

大多数国家都实行单一制形式，如中国、英国、法国、意大利、西班牙、日本、瑞典、挪威，匈牙利，波兰，蒙古等。

地方分权型国家也称非中央集权型国家。主要代表是实行地方自治的意大利、英国、瑞典、挪威、日本等。其共同特点主要有：

（1）在确立为单一制国家的同时，明确规定实行地方自治。如意大利宪法规定，意大利是统一而不可分的共和国，承认并奖励地方自治。又如英国素有“地方自治之家”的称号，英国的地方政府被公认为富有自治精神的传统。英国全称“大不列颠及北爱尔兰联合王国”，由实行自治的英格兰王国、苏格兰王国、威尔士王国和北爱尔兰联合而成，英国没有一部综合性的成文宪法，有关政府结构、权力及运行原则的规则散见于各种法律文件中。

（2）地方政府一般具有双重身份，既是地方自治机关，在法律范围内享有自主管理地方事务的权力，又是受中央政府统一领导的地方政权机构，执行中央政府委托的职能。

（3）中央政府对地方政府人有较为严格的监督和控制手段。以英国为例，中央对地方的控制主要有三个方面：第一，财政手段，即拨款控制、借款控制和帐目审查。第二，行政手段。中央政府在一定程度上控制地方政权机构，中央可以剥夺或转移或暂停地方机构的权力，其理由往往是地方机构官员没有履行中央委托给他们的责任。第三，立法手段，即对地方立法的控制。第四，司法手段。地方政府的职责都由法律、命令规定，对地方政府的越权行为，中央可以剥夺或转移或暂停地方政府的权力。

中央集权型单一制国家，是指单一制国家结构下地方政府受中央政府严格控制的一种类型。这种国家在当代分布较广。如法国、一些亚非拉发展中国家、变革前的一些东欧国家等。其主要特征有：

（1）法律上不规定实行地方自治，或者虽然在法律上规定地方自治，但因各种限制而致使地方自治处于名存实亡的状态。直到1982年《权力下放法案》通过，才扩大了地方的自治权，改变了过去中央主要通过委派官员（省长）对地方进行直接控制，改为中央主要对地方行为合法性进行司法审查的方式来控制地方。改革前，省长是地方行政长官，由总理和内政部长提名，部长会议讨论通过，总统任命。他作为中央政府代表，在地方上集行政、治安大权于一身，对地方议会、行政和财政实行监督。他有权召开和参加省、市、镇议会会议，审批和否决地方议会讨论通过的各项决议、决定、法令和他们签订的协定，有权向地方议会发布指令，他还直接控制和监督财政。改革后，省长改称“共和国专员”，仍然是中央政府在地方的代表，管辖警察和中央派驻机构，但不再兼任地方行政首脑，不再直接插手地方事务，对地方议会、行政和财政只实行监督。如发现问题，他必须通过司法程序解决，不得直接采取行政干预。

（2）中央政府采取各种手段严格控制地方政府。如在法国，中央政府对地方政府采取多种形式的监督和控制：

立法监督：共和国专员如认为地方的某项行政规章不合法，不能象改革前那样直接宣布其无效，而是可以向行政法院提起诉讼，在法院审查期间，专员可要求暂停实施该项规章。

行政监督：共和国专员作为中央代表管理警察和中央派驻地方的机构，负责从行政上监督地方，有权为维护地方治安、安全、公共保险和卫生采取相应措施。

财政监督：中央政府通过大区审计庭对地方行政单位、公立公益机构的财政开支进行监督，如其违反预算条例，大审计庭有权进行干预。中央政府还通过发放贷金和补助金来控制地方财政，由于地方财政对此依赖很大，中央政府得以严格控制和监督地方政府对贷金和补助金的使用。 

英国和法国单一制的不同风格——

1）两国单一制的共同特点：从地方政府的权限看，地方政府的权限来自于中央；从地方与中央的关系看，地方在总体上从属于中央，是中央的创造物，但地方在个别事项上有独立性，拥有某种程度的自治；从财政角度看，地方有部分自主，但需接受中央的大量补助；从地方官员的选择方式看，均是选举与任命相结合。

2）两国单一制的主要区别：

（1）法国主要采用行政途径加强中央与地方的联系，而英国则主要靠政党组织。法国被称为“垂直式行政统制”，通过委派共和国专员下达中央的指令，监督地方行政。而英国由于政党的组织很严密，由于特有的政党组织结构和议会内阁制度，执政党中央可以轻而易举地改变地方的组织机构，影响地方行政。地方议员可以通过提高党内地位，上升为国家级的政治家。因此，英国的单一制被有人称为“垂直的政党统制”。

（2）在法国，兼职在维持中央和地方关系方面起着很独特的作用。吉斯卡尔·德斯坦既是总统，又是圣玛利亚市的地方议员，据统计1980年法国参议员中54%同时是市长，57%是省议会议员，这样有利于上下沟通。英国没有这种现象，英国靠制度化和手续化来调节国家权力，其制度大多制定得非常细，非常专门化。

（3）法国的市长权力较大“（常兼任中央的国会议员），而英国的地方政府中，重要的是具有立法和行政双重职能的市议会，市长是虚位，没有多大实权。

（4）从地方政府的数量上看，英国较少（400多个），法国较多（3万多个）从规模上看，英国的地方政府较大，而法国的较小。

（5）英国的地方自制程度比法国高。法国传统上是中央集权国家。尽管1982年的改革扩大了地方的自治程度，但中央对地方的控制仍很严密。

总之，在中央与地方关系方面，英国走的是一条通过政党组织来联络上下的政治途径，而法国走的是一条以中央代表为轴心的行政途径，这是两国单一制的最重要的差异。

我国实行单一制的国家结构形式——我国是由若干个行政区域组成的统一的主权国家，实行单一制的国家结构形式。从法律体系看，我国只有一部宪法；从国家机构的组成看，全国只有一个制定法律的机关——全国人民代表大会及其常务委员会，只有一个中央人民政府——国务院；从公民的国籍来看，公民只有一种国籍；从中央与地方的权利划分看，各省，自治区，直辖市，特别行政区都是中华人民共和国不可分割的组成部分；从对外关系看，在国际上，代表中国的只能是中华人民共和国。

谢选骏指出：上文说的不对，因为至少，英国和中共国都不是真正的单一制国家——英国是一个“联合王国”，中共国则有几个“自治区”和一大堆“自治州”、“自治县”，类似于以前的土司。这些明显不是单一制。此外，中共国还有所谓的“一国两制”，更是直接否定了它的“单一性幻想”。因此，英国一直面对苏格兰独立和北爱尔兰独立的挑战；中共国则面对台湾独立、香港独立、新疆独立、西藏独立、内蒙独立的挑战。这些都显示，在国际竞争的环境下，单一制优于复合制，单一制的中央政府优于复合制的联邦政府。简单说来，中央政府可以命令地方政府做点什么，联邦政府却不能命令地方政府做点什么。而下文作者并不懂得，美国联邦与州国地方之间的关系，并非中央与地方的关系，也非上级与下级之间的关系，而是一种“盟约关系”！在很大程度上，还是一种“州国地方决定联邦政府的关系”。例如，州国选举出来的参议院和地方选举出来的众议院，组成并决定了联邦政府的运作。