谢选骏：秦汉监察制度是公议传统的专制独裁化

《秦汉监察制度简述》2018-03-29 报道：

封建监察机构是皇帝个人的耳目工具，其监察对象是皇帝属下的大小各级官僚，监察的目的是为了维护君权，限制官权。在职权上，御史不理庶政，专督各级官吏，不受行政管辖，只对皇帝负责，独立行使监察权。秦汉监察制度主要分为两部分，对皇帝的谏诤和对官员的监察。

封建监察机构是皇帝个人的耳目工具，其监察对象是皇帝属下的大小各级官僚，监察的目的是为了维护君权，限制官权。因此为了有效地监督百官，封建统治者在机构设置上，实行独立建制，不附属于其他政府衙门，与其他独立的政府机构具有平行的地位。在职权上，御史不理庶政，专督各级官吏，不受行政管辖，只对皇帝负责，独立行使监察权。当然这种监察机构和监察官吏的独立性，是属于皇帝控制下的一定范围的独立，是随着封建中央集权和封建君主专制的发展而逐步实现的，有一个发展的过程。

秦汉监察制度主要分为两部分，对皇帝的谏诤和对官员的监察。

1、对皇帝的谏诤

谏官是执掌谏诤的官员。秦代以谏诤为专职的官是谏议大夫。另外还有些兼职，比如公卿以上职官均负有“导善”“论道”的职责；还有就是加官给事中。谏官的活动基本上是围绕着皇帝的行为和封建统治措施而进行的，其目标是促使封建政治秩序的良性循环。谏官的主要任务是建议政事和匡正君过。遇有政务大事，谏官则需要从不同角度发表意见，陈其利害。对皇帝不当的举措或言行，谏官需要进行规谏。谏诤的方式主要有三种：朝议、书奏和面奏。

汉代的谏诤主要是针对皇帝的，这与秦代有所不同。汉代皇帝从名义上看仍具有国家元首和政府首脑的双重身份，但实际上，汉代政府的权力已经相当大了。皇室与政府划开了，皇权与相权也在一定程度上形成了各自的范围。因而，汉代谏诤的内容涉及面很广，其所围绕的主题，一如秦故，仍然是匡正过失，监督决策。

谏官制度的设立，反应了统治阶级内部的一种软约束的制衡机制。皇帝作为统治阶级的最高代言人，虽然享有足够的权威，但是当其所作所为危害到整个统治阶级的根本利益的时候，由其本阶级内部也产生出制约的需求。然而这种需求在秦汉时期更多的还是表现为一种软约束，效果如何主要是看皇帝开明与否。因为谏官进谏，往往要冒仕途甚至人身安全的危险，而且皇帝还不一定要听取。这一点在秦代表现的尤为明显，而两汉在前期政治开明时期则表现的稍好些。

2、对官员的监察

这是秦汉监察制度的主体。

秦汉时期已经建立起一套从中央到地方的监察机构，形成了一套比较完整的监察制度。这套机构，在秦和西汉初期由御史大夫、监郡御史和县令长组成。汉武帝时设立十三部刺史代替监御史，成帝时，御史大夫晋升为三公之一，其监察之权反被削弱。东汉时，中央的最高监察官是御史中丞。以下为详述。

秦代的监察是由御史组织实施的。御使的官名早在西周的时候就出现了。最早的时候是负责为天子起草法令，向官吏解释法令，同时负责保管这些法令。到了春秋战国时期，御史是带有书记官性质的官员。向监察官的过度大约要在战国的晚期才完成。到秦统一后，御史组织便正式称为监察的主体。

秦代御史组织的长官为御史大夫，统领御史中丞、侍御史、或柱人御史组成的监察机关，藉以纠察百官，振刷纪纲。在地方，有高级监御史，掌监郡。建立一套从中央到地方的制衡机制。通过御史机关行使纠察百官举劾违失的监督作用，形成一种以君主为最高统治的制约力量。

秦代监察的职权和任务，大致有如下几项：举劾非法，典正法度。参与议政。监督审判。草拟并发布政令。考课政绩。辅助丞相治理国事。保管国家文书档案典籍。另外御史还经常接受皇帝的临时派遣，比如追捕盗贼镇压反叛等。

这种御史大夫和丞相之间的关系，体现了秦代帝王统治的智慧。为了杜绝行政官员与监察官员相与比周、结党营私，并鼓励御史大大胆监察，秦代往往以升迁丞相为诱饵，刺激御史大夫厉行职权，对丞相及其属下严加监察，以期早日搬倒丞相，取而代之。然而御史大夫毕竟“位次丞相”，对丞相必须有很多尊礼，如果意轻丞相或与丞相均礼，御史大夫就要受到左迁的惩罚。很显然，这样做的目的在于限制监察权的无限制扩张以避免监察权压倒行政权，不致使丞相因为害怕御史大夫的监察而谨于因循，毫无作为。从而使丞相与御史大夫，既不可能朋比为奸，又不可能轻易压倒对方，擅用其权，只能相与维系，共同受制于皇帝，从而使监察权与行政权有机结合在一起。但是，这种行政权与监察权模糊不清的制度，也反映了封建监察制度在其初创阶段的不成熟，因为监察权的独立性是现代监察制度的基本要求，将行政权与监察权混合在一起，即便有皇帝的制度安排，也不能杜绝两者的相互干涉。这种局限性在之后的历史进程中反复出现。

秦代监察的对象，不仅包括百官公卿及其言行，而且还延及到士民阶层。百官要被监察主要是因为他们手中多少都掌握权力，这样，皇帝要通过监察实现这么几个目的：第一，将百官公卿的权力限制在一定范围之内，使之不能对皇权构成威胁。第二，维护封建等级关系，严禁僭越。第三，百官公卿是国家政务的具体执行者，他们是否忠于职守对国家统治的状况关系极大。因此要通过监察管理吏治。而士民被列入监察范围是和专制政体的性质分不开的。  

监察的依据是指监察活动赖以实施的前提，即封建皇帝或国家以法律形式对监察组织的授权。律是秦朝法律的主要形式，是比较稳定的行为规范和法令的总和。秦始皇“明法度，定律令”。范围遍及社会生活的各个领域。其中自然也有对官吏行为规范的要求。比如官吏要力求五善，防止五失等，并制定了相应的奖惩规则。

秦代检查的基本方式主要有五种：一是通过处理公卿百官的奏章从中了解情况；二是派监御史就地检查，即御史大夫派遣监御史驻郡府，负责对郡县两级进行监察；三是审查上计簿，从而确定官吏政绩的优劣，提出赏罚意见上报皇帝批准；四是通过告奸捕捉线索，然后收捕按问，再进行处理；五是皇帝巡查，实地考察各地官员的实际情况。

汉承秦制，总体来说汉代监察的主要承担者有三个：一是御史，负责监察中央；另一是刺史，负责监察地方；还有一个是司隶校尉，兼领对中央和地方的监察权。两汉御史组织最高长官的地位和待遇有所不同。西汉时，御史大夫位列三公，而且西汉政府有一条不成文的规定，为丞相者，需要先为御史大夫。而东汉时，御史中丞和他的属官的待遇是比照西汉制定的，无法与御史大夫相比。当然，御史中丞在东汉官僚体系中的地位还是很显赫的，而且一旦被派往地方为官，就可任太守，地位待遇和朝廷中的九卿没什么区别。这种变化反映出了两汉时期内外朝的演进规律。外朝的官员总体来讲地位是下降的。下面再具体记述御史大夫和刺史的演变。

御史大夫在西汉前期仍为副丞相。由于他和皇帝较为亲密，并且负有监察弹劾百官的责任，因此常常接受皇帝的差遣去完成许多重要的使命。这种“亲密”，是中国古代很多官吏发展过程中的一个共性，反映了“人治”的原则。但是这种行政和监察含糊不清的制度，反应了其局限性。到后来刺史的出现，算是完全独立的监察机构的开始。但是后来又逐渐的负担起行政职责，为之后的地方割据埋下了伏笔。这是后话。

御史大夫的属官，重要的是御史中丞，后来改名为御史长史。“秦官也，掌弍大夫，汉因之。”《历代职官表》记载：“御史亚长曰中丞，弍大夫，以领其属。汉仪，大夫副丞相，以备其阙，参维国刚，鲜临府事，故中丞专焉。”所以御史大夫的权力，更多的集中在中丞一人身上。而且中丞更接近皇帝，更为亲信。中丞的具体职责有：第一，掌图籍秘书。按《汉官仪》的说法是御史中丞“兼典兰台秘书”。兰台是藏书之地。第二，外督部刺史。刺史负责监察各州，而在中央则隶属于御史中丞。第三，内领侍御史。御史中丞之下比较高级的属员有四十五个，其中以中丞为首的十五个是在殿中的，称为侍御史。内领侍御史也是当时御史中丞经常性的大量工作，因此采用分曹办事的方法。因为宫中琐事，事无大小都归中丞所管，所以中丞还单有一印，通行宫中。因为这种地位，所以有说他“受公卿奏事”，起一个上传下达的作用，内外朝的相通，也是通过他来传送的。第四，举劾案章。这是御史中丞的主要执掌。以上几条也可以归结于此，即执法。虽然是御史大夫的属官，但在行使监察权时，依法弹劾，不受御史大夫或其他人的限制。与执法有关的，御史中丞还有权承诏治狱。除此之外，御史大夫的属官还有御史四十五人。除侍御史十五人外，还有治书侍御史、符玺御史、监御史、绣衣御史等等，依各自的执掌而命名。

两汉时期的地方监察制度经历了一个发展变化的过程。汉初因为郡国并行且郡的权力不重，为了贯彻无为而治的统治思想，曾一度废除御史监郡的制度，后来惠帝时恢复。但是，这是的监御史和丞相史都负责出行监察，职位上出现重叠，各自为政，也没有固定的监察区域。同时由于丞相史和监御史都是一级政府机构，同时负担一定的行政职能，使得行政和监察没有完全分离。这些都不利于加强中央集权。所以汉武帝的时候废除了御史和丞相史监郡的只能，改设十三刺史。刺史秩低而权重，以六条问事，直接隶属中央的御史中丞。从而加强了中央集权。刺史是村脆的监察官而非行政长官，对所监察的二千石既无上下级关系，也没有利害关系，权责各自独立而分开，便于发挥监察作用，同时也防止刺史滥用权力。在设置初期起到了较好的作用。

但是后来，刺史逐渐的被授予了六条以外的权力，监察的对象也从二千石逐渐向下延伸，到东汉末年以下及县令长。东汉则发展到所有的朝廷命官。同时还获得了一系列的行政权力以及兵权。这样一来，刺史就由单纯的监察官发展为总揽地方大权的行政长官了。东汉灵帝时将刺史改为州牧，实际上也是对既成事实的一种无奈接受罢了。随着中央控制权力的衰弱，州牧逐渐把管辖的地区发展成了独立的王国。在这个渐进的过程中，逐步的越职侵权是造成最后结果的主要原因。

两汉时期郡对县的监察也形成制度。郡守既是行政长官，也是监察长官，负责对辖县实行全面的监察。郡守每年春季行县，其实主要就是考察和整顿吏治。同时也传布教令，发现人才。另外，郡守还在每年秋天分部派遣督邮对所属县进行视察。重点是审理刑狱和评定成绩，同时对地方豪右的步伐活动进行纠察。县令长是一县的行政长官，也全面负责该县的监察工作。县把属乡分成若干部，任命专门的监察官廷掾对属乡分部监察。

两汉的监察制度有自己的特点：首先，它形成了从中央到地方的分级多层次的监察机关，中央有御史大夫（后来御史中丞）总其成，地方相应的有刺史、郡守和督邮以及县令长和廷掾。这使得监察制度的职权比较分明。其次，监察官秩低而权重，又与行政政权脱离，便于开展工作。最后，它他经常性的监察与定期巡视相结合，以提高监察工作的效能。当然，监察制度的好坏一方面与制度本身有关，另一方面也与整个国家的政治气候有关。另外我认为，对于监察与行政的分离，两汉的政治家认识还不够深刻，刺史权力的变化反映了这一点。这也为后来者提供了教训，也体现了两汉监察制度的时代局限性。

参考文献：

1、《中国监察史 第一部》 邵伯歧 刘海彬 王永平 著 中国审计出版社 1991

2、《中国政治制度史》 白钢著  天津人民出版社

3、《秦汉制度史论》 李玉福 著  山东大学出版社

4、《秦汉监察制度的形成》 王春知  

5、《试论秦汉时期的监察制度》 曹金祥

6、《试述中国古代监察制度的历史沿革》 田莉妹

7、《一统天下一脉流远_秦汉监察制度的基本框架及对后世的影响》 卢圣泉

8、《中国封建监察制度及其得失评析》林雅

9、《西汉至隋刺史制度的演变———兼论中央和地方的关系》 朱华

10、《“异体”监察与西汉刺史制度》 万孝行

11、《中央地方关系史的一个侧面——两千年地方政府层级变迁的分析》 周振鹤

谢选骏指出：在我看来，秦汉监察制度，是公议传统的专制独裁化——也就是把公议的功能集中到了朝廷手里。换言之，专制独裁者无法消灭公议传统，就把它垄断起来了——这和现在流行的“新闻导向”一脉相承。