第五节 无法治理的水污染

国务院关于印发水污染防治行动计划的通知

国发〔2015〕17号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

现将《水污染防治行动计划》印发给你们，请认真贯彻执行。

国务院

2015年4月2日

（此件公开发布）

《水污染防治行动计划》

水环境保护事关人民群众切身利益，事关全面建成小康社会，事关实现中华民族伟大复兴中国梦。当前，我国一些地区水环境质量差、水生态受损重、环境隐患多等问题十分突出，影响和损害群众健康，不利于经济社会持续发展。为切实加大水污染防治力度，保障国家水安全，制定本行动计划。

总体要求：全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，大力推进生态文明建设，以改善水环境质量为核心，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”原则，贯彻“安全、清洁、健康”方针，强化源头控制，水陆统筹、河海兼顾，对江河湖海实施分流域、分区域、分阶段科学治理，系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理。坚持政府市场协同，注重改革创新；坚持全面依法推进，实行最严格环保制度；坚持落实各方责任，严格考核问责；坚持全民参与，推动节水洁水人人有责，形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治新机制，实现环境效益、经济效益与社会效益多赢，为建设“蓝天常在、青山常在、绿水常在”的美丽中国而奋斗。

工作目标：到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

主要指标：到2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良（达到或优于Ⅲ类）比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%，全国地下水质量极差的比例控制在15%左右，近岸海域水质优良（一、二类）比例达到70%左右。京津冀区域丧失使用功能（劣于V类）的水体断面比例下降15个百分点左右，长三角、珠三角区域力争消除丧失使用功能的水体。

到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上，城市建成区黑臭水体总体得到消除，城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体为95%左右。

一、全面控制污染物排放

（一）狠抓工业污染防治。取缔“十小”企业。全面排查装备水平低、环保设施差的小型工业企业。2016年底前，按照水污染防治法律法规要求，全部取缔不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼油、电镀、农药等严重污染水环境的生产项目。（环境保护部牵头，工业和信息化部、国土资源部、能源局等参与，地方各级人民政府负责落实。以下均需地方各级人民政府落实，不再列出）

专项整治十大重点行业。制定造纸、焦化、氮肥、有色金属、印染、农副食品加工、原料药制造、制革、农药、电镀等行业专项治理方案，实施清洁化改造。新建、改建、扩建上述行业建设项目实行主要污染物排放等量或减量置换。2017年底前，造纸行业力争完成纸浆无元素氯漂白改造或采取其他低污染制浆技术，钢铁企业焦炉完成干熄焦技术改造，氮肥行业尿素生产完成工艺冷凝液水解解析技术改造，印染行业实施低排水染整工艺改造，制药（抗生素、维生素）行业实施绿色酶法生产技术改造，制革行业实施铬减量化和封闭循环利用技术改造。（环境保护部牵头，工业和信息化部等参与）

集中治理工业集聚区水污染。强化经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区等工业集聚区污染治理。集聚区内工业废水必须经预处理达到集中处理要求，方可进入污水集中处理设施。新建、升级工业集聚区应同步规划、建设污水、垃圾集中处理等污染治理设施。2017年底前，工业集聚区应按规定建成污水集中处理设施，并安装自动在线监控装置，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成；逾期未完成的，一律暂停审批和核准其增加水污染物排放的建设项目，并依照有关规定撤销其园区资格。（环境保护部牵头，科技部、工业和信息化部、商务部等参与）

（二）强化城镇生活污染治理。加快城镇污水处理设施建设与改造。现有城镇污水处理设施，要因地制宜进行改造，2020年底前达到相应排放标准或再生利用要求。敏感区域（重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域）城镇污水处理设施应于2017年底前全面达到一级A排放标准。建成区水体水质达不到地表水Ⅳ类标准的城市，新建城镇污水处理设施要执行一级A排放标准。按照国家新型城镇化规划要求，到2020年，全国所有县城和重点镇具备污水收集处理能力，县城、城市污水处理率分别达到85%、95%左右。京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。（住房城乡建设部牵头，发展改革委、环境保护部等参与）

全面加强配套管网建设。强化城中村、老旧城区和城乡结合部污水截流、收集。现有合流制排水系统应加快实施雨污分流改造，难以改造的，应采取截流、调蓄和治理等措施。新建污水处理设施的配套管网应同步设计、同步建设、同步投运。除干旱地区外，城镇新区建设均实行雨污分流，有条件的地区要推进初期雨水收集、处理和资源化利用。到2017年，直辖市、省会城市、计划单列市建成区污水基本实现全收集、全处理，其他地级城市建成区于2020年底前基本实现。（住房城乡建设部牵头，发展改革委、环境保护部等参与）

推进污泥处理处置。污水处理设施产生的污泥应进行稳定化、无害化和资源化处理处置，禁止处理处置不达标的污泥进入耕地。非法污泥堆放点一律予以取缔。现有污泥处理处置设施应于2017年底前基本完成达标改造，地级及以上城市污泥无害化处理处置率应于2020年底前达到90%以上。（住房城乡建设部牵头，发展改革委、工业和信息化部、环境保护部、农业部等参与）

（三）推进农业农村污染防治。防治畜禽养殖污染。科学划定畜禽养殖禁养区，2017年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。现有规模化畜禽养殖场（小区）要根据污染防治需要，配套建设粪便污水贮存、处理、利用设施。散养密集区要实行畜禽粪便污水分户收集、集中处理利用。自2016年起，新建、改建、扩建规模化畜禽养殖场（小区）要实施雨污分流、粪便污水资源化利用。（农业部牵头，环境保护部参与）

控制农业面源污染。制定实施全国农业面源污染综合防治方案。推广低毒、低残留农药使用补助试点经验，开展农作物病虫害绿色防控和统防统治。实行测土配方施肥，推广精准施肥技术和机具。完善高标准农田建设、土地开发整理等标准规范，明确环保要求，新建高标准农田要达到相关环保要求。敏感区域和大中型灌区，要利用现有沟、塘、窖等，配置水生植物群落、格栅和透水坝，建设生态沟渠、污水净化塘、地表径流集蓄池等设施，净化农田排水及地表径流。到2020年，测土配方施肥技术推广覆盖率达到90%以上，化肥利用率提高到40%以上，农作物病虫害统防统治覆盖率达到40%以上；京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。（农业部牵头，发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、水利部、质检总局等参与）

调整种植业结构与布局。在缺水地区试行退地减水。地下水易受污染地区要优先种植需肥需药量低、环境效益突出的农作物。地表水过度开发和地下水超采问题较严重，且农业用水比重较大的甘肃、新疆（含新疆生产建设兵团）、河北、山东、河南等五省（区），要适当减少用水量较大的农作物种植面积，改种耐旱作物和经济林；2018年底前，对3300万亩灌溉面积实施综合治理，退减水量37亿立方米以上。（农业部、水利部牵头，发展改革委、国土资源部等参与）

加快农村环境综合整治。以县级行政区域为单元，实行农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理，有条件的地区积极推进城镇污水处理设施和服务向农村延伸。深化“以奖促治”政策，实施农村清洁工程，开展河道清淤疏浚，推进农村环境连片整治。到2020年，新增完成环境综合整治的建制村13万个。（环境保护部牵头，住房城乡建设部、水利部、农业部等参与）

（四）加强船舶港口污染控制。积极治理船舶污染。依法强制报废超过使用年限的船舶。分类分级修订船舶及其设施、设备的相关环保标准。2018年起投入使用的沿海船舶、2021年起投入使用的内河船舶执行新的标准；其他船舶于2020年底前完成改造，经改造仍不能达到要求的，限期予以淘汰。航行于我国水域的国际航线船舶，要实施压载水交换或安装压载水灭活处理系统。规范拆船行为，禁止冲滩拆解。（交通运输部牵头，工业和信息化部、环境保护部、农业部、质检总局等参与）

增强港口码头污染防治能力。编制实施全国港口、码头、装卸站污染防治方案。加快垃圾接收、转运及处理处置设施建设，提高含油污水、化学品洗舱水等接收处置能力及污染事故应急能力。位于沿海和内河的港口、码头、装卸站及船舶修造厂，分别于2017年底前和2020年底前达到建设要求。港口、码头、装卸站的经营人应制定防治船舶及其有关活动污染水环境的应急计划。（交通运输部牵头，工业和信息化部、住房城乡建设部、农业部等参与）

二、推动经济结构转型升级

（五）调整产业结构。依法淘汰落后产能。自2015年起，各地要依据部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录、产业结构调整指导目录及相关行业污染物排放标准，结合水质改善要求及产业发展情况，制定并实施分年度的落后产能淘汰方案，报工业和信息化部、环境保护部备案。未完成淘汰任务的地区，暂停审批和核准其相关行业新建项目。（工业和信息化部牵头，发展改革委、环境保护部等参与）

严格环境准入。根据流域水质目标和主体功能区规划要求，明确区域环境准入条件，细化功能分区，实施差别化环境准入政策。建立水资源、水环境承载能力监测评价体系，实行承载能力监测预警，已超过承载能力的地区要实施水污染物削减方案，加快调整发展规划和产业结构。到2020年，组织完成市、县域水资源、水环境承载能力现状评价。（环境保护部牵头，住房城乡建设部、水利部、海洋局等参与）

（六）优化空间布局。合理确定发展布局、结构和规模。充分考虑水资源、水环境承载能力，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。重大项目原则上布局在优化开发区和重点开发区，并符合城乡规划和土地利用总体规划。鼓励发展节水高效现代农业、低耗水高新技术产业以及生态保护型旅游业，严格控制缺水地区、水污染严重地区和敏感区域高耗水、高污染行业发展，新建、改建、扩建重点行业建设项目实行主要污染物排放减量置换。七大重点流域干流沿岸，要严格控制石油加工、化学原料和化学制品制造、医药制造、化学纤维制造、有色金属冶炼、纺织印染等项目环境风险，合理布局生产装置及危险化学品仓储等设施。（发展改革委、工业和信息化部牵头，国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部等参与）

推动污染企业退出。城市建成区内现有钢铁、有色金属、造纸、印染、原料药制造、化工等污染较重的企业应有序搬迁改造或依法关闭。（工业和信息化部牵头，环境保护部等参与）

积极保护生态空间。严格城市规划蓝线管理，城市规划区范围内应保留一定比例的水域面积。新建项目一律不得违规占用水域。严格水域岸线用途管制，土地开发利用应按照有关法律法规和技术标准要求，留足河道、湖泊和滨海地带的管理和保护范围，非法挤占的应限期退出。（国土资源部、住房城乡建设部牵头，环境保护部、水利部、海洋局等参与）

（七）推进循环发展。加强工业水循环利用。推进矿井水综合利用，煤炭矿区的补充用水、周边地区生产和生态用水应优先使用矿井水，加强洗煤废水循环利用。鼓励钢铁、纺织印染、造纸、石油石化、化工、制革等高耗水企业废水深度处理回用。（发展改革委、工业和信息化部牵头，水利部、能源局等参与）

促进再生水利用。以缺水及水污染严重地区城市为重点，完善再生水利用设施，工业生产、城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工以及生态景观等用水，要优先使用再生水。推进高速公路服务区污水处理和利用。具备使用再生水条件但未充分利用的钢铁、火电、化工、制浆造纸、印染等项目，不得批准其新增取水许可。自2018年起，单体建筑面积超过2万平方米的新建公共建筑，北京市2万平方米、天津市5万平方米、河北省10万平方米以上集中新建的保障性住房，应安装建筑中水设施。积极推动其他新建住房安装建筑中水设施。到2020年，缺水城市再生水利用率达到20%以上，京津冀区域达到30%以上。（住房城乡建设部牵头，发展改革委、工业和信息化部、环境保护部、交通运输部、水利部等参与）

推动海水利用。在沿海地区电力、化工、石化等行业，推行直接利用海水作为循环冷却等工业用水。在有条件的城市，加快推进淡化海水作为生活用水补充水源。（发展改革委牵头，工业和信息化部、住房城乡建设部、水利部、海洋局等参与）

三、着力节约保护水资源

（八）控制用水总量。实施最严格水资源管理。健全取用水总量控制指标体系。加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应充分考虑当地水资源条件和防洪要求。对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批其建设项目新增取水许可。对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理。新建、改建、扩建项目用水要达到行业先进水平，节水设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投运。建立重点监控用水单位名录。到2020年，全国用水总量控制在6700亿立方米以内。（水利部牵头，发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、农业部等参与）

严控地下水超采。在地面沉降、地裂缝、岩溶塌陷等地质灾害易发区开发利用地下水，应进行地质灾害危险性评估。严格控制开采深层承压水，地热水、矿泉水开发应严格实行取水许可和采矿许可。依法规范机井建设管理，排查登记已建机井，未经批准的和公共供水管网覆盖范围内的自备水井，一律予以关闭。编制地面沉降区、海水入侵区等区域地下水压采方案。开展华北地下水超采区综合治理，超采区内禁止工农业生产及服务业新增取用地下水。京津冀区域实施土地整治、农业开发、扶贫等农业基础设施项目，不得以配套打井为条件。2017年底前，完成地下水禁采区、限采区和地面沉降控制区范围划定工作，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。（水利部、国土资源部牵头，发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、农业部等参与）

（九）提高用水效率。建立万元国内生产总值水耗指标等用水效率评估体系，把节水目标任务完成情况纳入地方政府政绩考核。将再生水、雨水和微咸水等非常规水源纳入水资源统一配置。到2020年，全国万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量比2013年分别下降35%、30%以上。（水利部牵头，发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部等参与）

抓好工业节水。制定国家鼓励和淘汰的用水技术、工艺、产品和设备目录，完善高耗水行业取用水定额标准。开展节水诊断、水平衡测试、用水效率评估，严格用水定额管理。到2020年，电力、钢铁、纺织、造纸、石油石化、化工、食品发酵等高耗水行业达到先进定额标准。（工业和信息化部、水利部牵头，发展改革委、住房城乡建设部、质检总局等参与）

加强城镇节水。禁止生产、销售不符合节水标准的产品、设备。公共建筑必须采用节水器具，限期淘汰公共建筑中不符合节水标准的水嘴、便器水箱等生活用水器具。鼓励居民家庭选用节水器具。对使用超过50年和材质落后的供水管网进行更新改造，到2017年，全国公共供水管网漏损率控制在12%以内；到2020年，控制在10%以内。积极推行低影响开发建设模式，建设滞、渗、蓄、用、排相结合的雨水收集利用设施。新建城区硬化地面，可渗透面积要达到40%以上。到2020年，地级及以上缺水城市全部达到国家节水型城市标准要求，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。（住房城乡建设部牵头，发展改革委、工业和信息化部、水利部、质检总局等参与）

发展农业节水。推广渠道防渗、管道输水、喷灌、微灌等节水灌溉技术，完善灌溉用水计量设施。在东北、西北、黄淮海等区域，推进规模化高效节水灌溉，推广农作物节水抗旱技术。到2020年，大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务基本完成，全国节水灌溉工程面积达到7亿亩左右，农田灌溉水有效利用系数达到0.55以上。（水利部、农业部牵头，发展改革委、财政部等参与）

（十）科学保护水资源。完善水资源保护考核评价体系。加强水功能区监督管理，从严核定水域纳污能力。（水利部牵头，发展改革委、环境保护部等参与）

加强江河湖库水量调度管理。完善水量调度方案。采取闸坝联合调度、生态补水等措施，合理安排闸坝下泄水量和泄流时段，维持河湖基本生态用水需求，重点保障枯水期生态基流。加大水利工程建设力度，发挥好控制性水利工程在改善水质中的作用。（水利部牵头，环境保护部参与）

科学确定生态流量。在黄河、淮河等流域进行试点，分期分批确定生态流量（水位），作为流域水量调度的重要参考。（水利部牵头，环境保护部参与）

四、强化科技支撑

（十一）推广示范适用技术。加快技术成果推广应用，重点推广饮用水净化、节水、水污染治理及循环利用、城市雨水收集利用、再生水安全回用、水生态修复、畜禽养殖污染防治等适用技术。完善环保技术评价体系，加强国家环保科技成果共享平台建设，推动技术成果共享与转化。发挥企业的技术创新主体作用，推动水处理重点企业与科研院所、高等学校组建产学研技术创新战略联盟，示范推广控源减排和清洁生产先进技术。（科技部牵头，发展改革委、工业和信息化部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、海洋局等参与）

（十二）攻关研发前瞻技术。整合科技资源，通过相关国家科技计划（专项、基金）等，加快研发重点行业废水深度处理、生活污水低成本高标准处理、海水淡化和工业高盐废水脱盐、饮用水微量有毒污染物处理、地下水污染修复、危险化学品事故和水上溢油应急处置等技术。开展有机物和重金属等水环境基准、水污染对人体健康影响、新型污染物风险评价、水环境损害评估、高品质再生水补充饮用水水源等研究。加强水生态保护、农业面源污染防治、水环境监控预警、水处理工艺技术装备等领域的国际交流合作。（科技部牵头，发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、农业部、卫生计生委等参与）

（十三）大力发展环保产业。规范环保产业市场。对涉及环保市场准入、经营行为规范的法规、规章和规定进行全面梳理，废止妨碍形成全国统一环保市场和公平竞争的规定和做法。健全环保工程设计、建设、运营等领域招投标管理办法和技术标准。推进先进适用的节水、治污、修复技术和装备产业化发展。（发展改革委牵头，科技部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部、海洋局等参与）

加快发展环保服务业。明确监管部门、排污企业和环保服务公司的责任和义务，完善风险分担、履约保障等机制。鼓励发展包括系统设计、设备成套、工程施工、调试运行、维护管理的环保服务总承包模式、政府和社会资本合作模式等。以污水、垃圾处理和工业园区为重点，推行环境污染第三方治理。（发展改革委、财政部牵头，科技部、工业和信息化部、环境保护部、住房城乡建设部等参与）

五、充分发挥市场机制作用

（十四）理顺价格税费。加快水价改革。县级及以上城市应于2015年底前全面实行居民阶梯水价制度，具备条件的建制镇也要积极推进。2020年底前，全面实行非居民用水超定额、超计划累进加价制度。深入推进农业水价综合改革。（发展改革委牵头，财政部、住房城乡建设部、水利部、农业部等参与）

完善收费政策。修订城镇污水处理费、排污费、水资源费征收管理办法，合理提高征收标准，做到应收尽收。城镇污水处理收费标准不应低于污水处理和污泥处理处置成本。地下水水资源费征收标准应高于地表水，超采地区地下水水资源费征收标准应高于非超采地区。（发展改革委、财政部牵头，环境保护部、住房城乡建设部、水利部等参与）

健全税收政策。依法落实环境保护、节能节水、资源综合利用等方面税收优惠政策。对国内企业为生产国家支持发展的大型环保设备，必需进口的关键零部件及原材料，免征关税。加快推进环境保护税立法、资源税税费改革等工作。研究将部分高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围。（财政部、税务总局牵头，发展改革委、工业和信息化部、商务部、海关总署、质检总局等参与）

（十五）促进多元融资。引导社会资本投入。积极推动设立融资担保基金，推进环保设备融资租赁业务发展。推广股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保。采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入。（人民银行、发展改革委、财政部牵头，环境保护部、住房城乡建设部、银监会、证监会、保监会等参与）

增加政府资金投入。中央财政加大对属于中央事权的水环境保护项目支持力度，合理承担部分属于中央和地方共同事权的水环境保护项目，向欠发达地区和重点地区倾斜；研究采取专项转移支付等方式，实施“以奖代补”。地方各级人民政府要重点支持污水处理、污泥处理处置、河道整治、饮用水水源保护、畜禽养殖污染防治、水生态修复、应急清污等项目和工作。对环境监管能力建设及运行费用分级予以必要保障。（财政部牵头，发展改革委、环境保护部等参与）

（十六）建立激励机制。健全节水环保“领跑者”制度。鼓励节能减排先进企业、工业集聚区用水效率、排污强度等达到更高标准，支持开展清洁生产、节约用水和污染治理等示范。（发展改革委牵头，工业和信息化部、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部等参与）

推行绿色信贷。积极发挥政策性银行等金融机构在水环境保护中的作用，重点支持循环经济、污水处理、水资源节约、水生态环境保护、清洁及可再生能源利用等领域。严格限制环境违法企业贷款。加强环境信用体系建设，构建守信激励与失信惩戒机制，环保、银行、证券、保险等方面要加强协作联动，于2017年底前分级建立企业环境信用评价体系。鼓励涉重金属、石油化工、危险化学品运输等高环境风险行业投保环境污染责任保险。（人民银行牵头，工业和信息化部、环境保护部、水利部、银监会、证监会、保监会等参与）

实施跨界水环境补偿。探索采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式，建立跨界水环境补偿机制，开展补偿试点。深化排污权有偿使用和交易试点。（财政部牵头，发展改革委、环境保护部、水利部等参与）

六、严格环境执法监管

（十七）完善法规标准。健全法律法规。加快水污染防治、海洋环境保护、排污许可、化学品环境管理等法律法规制修订步伐，研究制定环境质量目标管理、环境功能区划、节水及循环利用、饮用水水源保护、污染责任保险、水功能区监督管理、地下水管理、环境监测、生态流量保障、船舶和陆源污染防治等法律法规。各地可结合实际，研究起草地方性水污染防治法规。（法制办牵头，发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、卫生计生委、保监会、海洋局等参与）

完善标准体系。制修订地下水、地表水和海洋等环境质量标准，城镇污水处理、污泥处理处置、农田退水等污染物排放标准。健全重点行业水污染物特别排放限值、污染防治技术政策和清洁生产评价指标体系。各地可制定严于国家标准的地方水污染物排放标准。（环境保护部牵头，发展改革委、工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、质检总局等参与）

（十八）加大执法力度。所有排污单位必须依法实现全面达标排放。逐一排查工业企业排污情况，达标企业应采取措施确保稳定达标；对超标和超总量的企业予以“黄牌”警示，一律限制生产或停产整治；对整治仍不能达到要求且情节严重的企业予以“红牌”处罚，一律停业、关闭。自2016年起，定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单。定期抽查排污单位达标排放情况，结果向社会公布。（环境保护部负责）

完善国家督查、省级巡查、地市检查的环境监督执法机制，强化环保、公安、监察等部门和单位协作，健全行政执法与刑事司法衔接配合机制，完善案件移送、受理、立案、通报等规定。加强对地方人民政府和有关部门环保工作的监督，研究建立国家环境监察专员制度。（环境保护部牵头，工业和信息化部、公安部、中央编办等参与）

严厉打击环境违法行为。重点打击私设暗管或利用渗井、渗坑、溶洞排放、倾倒含有毒有害污染物废水、含病原体污水，监测数据弄虚作假，不正常使用水污染物处理设施，或者未经批准拆除、闲置水污染物处理设施等环境违法行为。对造成生态损害的责任者严格落实赔偿制度。严肃查处建设项目环境影响评价领域越权审批、未批先建、边批边建、久试不验等违法违规行为。对构成犯罪的，要依法追究刑事责任。（环境保护部牵头，公安部、住房城乡建设部等参与）

（十九）提升监管水平。完善流域协作机制。健全跨部门、区域、流域、海域水环境保护议事协调机制，发挥环境保护区域督查派出机构和流域水资源保护机构作用，探索建立陆海统筹的生态系统保护修复机制。流域上下游各级政府、各部门之间要加强协调配合、定期会商，实施联合监测、联合执法、应急联动、信息共享。京津冀、长三角、珠三角等区域要于2015年底前建立水污染防治联动协作机制。建立严格监管所有污染物排放的水环境保护管理制度。（环境保护部牵头，交通运输部、水利部、农业部、海洋局等参与）

完善水环境监测网络。统一规划设置监测断面（点位）。提升饮用水水源水质全指标监测、水生生物监测、地下水环境监测、化学物质监测及环境风险防控技术支撑能力。2017年底前，京津冀、长三角、珠三角等区域、海域建成统一的水环境监测网。（环境保护部牵头，发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、海洋局等参与）

提高环境监管能力。加强环境监测、环境监察、环境应急等专业技术培训，严格落实执法、监测等人员持证上岗制度，加强基层环保执法力量，具备条件的乡镇（街道）及工业园区要配备必要的环境监管力量。各市、县应自2016年起实行环境监管网格化管理。（环境保护部负责）

七、切实加强水环境管理

（二十）强化环境质量目标管理。明确各类水体水质保护目标，逐一排查达标状况。未达到水质目标要求的地区要制定达标方案，将治污任务逐一落实到汇水范围内的排污单位，明确防治措施及达标时限，方案报上一级人民政府备案，自2016年起，定期向社会公布。对水质不达标的区域实施挂牌督办，必要时采取区域限批等措施。（环境保护部牵头，水利部参与）

（二十一）深化污染物排放总量控制。完善污染物统计监测体系，将工业、城镇生活、农业、移动源等各类污染源纳入调查范围。选择对水环境质量有突出影响的总氮、总磷、重金属等污染物，研究纳入流域、区域污染物排放总量控制约束性指标体系。（环境保护部牵头，发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、水利部、农业部等参与）

（二十二）严格环境风险控制。防范环境风险。定期评估沿江河湖库工业企业、工业集聚区环境和健康风险，落实防控措施。评估现有化学物质环境和健康风险，2017年底前公布优先控制化学品名录，对高风险化学品生产、使用进行严格限制，并逐步淘汰替代。（环境保护部牵头，工业和信息化部、卫生计生委、安全监管总局等参与）

稳妥处置突发水环境污染事件。地方各级人民政府要制定和完善水污染事故处置应急预案，落实责任主体，明确预警预报与响应程序、应急处置及保障措施等内容，依法及时公布预警信息。（环境保护部牵头，住房城乡建设部、水利部、农业部、卫生计生委等参与）

（二十三）全面推行排污许可。依法核发排污许可证。2015年底前，完成国控重点污染源及排污权有偿使用和交易试点地区污染源排污许可证的核发工作，其他污染源于2017年底前完成。（环境保护部负责）

加强许可证管理。以改善水质、防范环境风险为目标，将污染物排放种类、浓度、总量、排放去向等纳入许可证管理范围。禁止无证排污或不按许可证规定排污。强化海上排污监管，研究建立海上污染排放许可证制度。2017年底前，完成全国排污许可证管理信息平台建设。（环境保护部牵头，海洋局参与）

八、全力保障水生态环境安全

（二十四）保障饮用水水源安全。从水源到水龙头全过程监管饮用水安全。地方各级人民政府及供水单位应定期监测、检测和评估本行政区域内饮用水水源、供水厂出水和用户水龙头水质等饮水安全状况，地级及以上城市自2016年起每季度向社会公开。自2018年起，所有县级及以上城市饮水安全状况信息都要向社会公开。（环境保护部牵头，发展改革委、财政部、住房城乡建设部、水利部、卫生计生委等参与）

强化饮用水水源环境保护。开展饮用水水源规范化建设，依法清理饮用水水源保护区内违法建筑和排污口。单一水源供水的地级及以上城市应于2020年底前基本完成备用水源或应急水源建设，有条件的地方可以适当提前。加强农村饮用水水源保护和水质检测。（环境保护部牵头，发展改革委、财政部、住房城乡建设部、水利部、卫生计生委等参与）

防治地下水污染。定期调查评估集中式地下水型饮用水水源补给区等区域环境状况。石化生产存贮销售企业和工业园区、矿山开采区、垃圾填埋场等区域应进行必要的防渗处理。加油站地下油罐应于2017年底前全部更新为双层罐或完成防渗池设置。报废矿井、钻井、取水井应实施封井回填。公布京津冀等区域内环境风险大、严重影响公众健康的地下水污染场地清单，开展修复试点。（环境保护部牵头，财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、商务部等参与）

（二十五）深化重点流域污染防治。编制实施七大重点流域水污染防治规划。研究建立流域水生态环境功能分区管理体系。对化学需氧量、氨氮、总磷、重金属及其他影响人体健康的污染物采取针对性措施，加大整治力度。汇入富营养化湖库的河流应实施总氮排放控制。到2020年，长江、珠江总体水质达到优良，松花江、黄河、淮河、辽河在轻度污染基础上进一步改善，海河污染程度得到缓解。三峡库区水质保持良好，南水北调、引滦入津等调水工程确保水质安全。太湖、巢湖、滇池富营养化水平有所好转。白洋淀、乌梁素海、呼伦湖、艾比湖等湖泊污染程度减轻。环境容量较小、生态环境脆弱，环境风险高的地区，应执行水污染物特别排放限值。各地可根据水环境质量改善需要，扩大特别排放限值实施范围。（环境保护部牵头，发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、水利部等参与）

加强良好水体保护。对江河源头及现状水质达到或优于Ⅲ类的江河湖库开展生态环境安全评估，制定实施生态环境保护方案。东江、滦河、千岛湖、南四湖等流域于2017年底前完成。浙闽片河流、西南诸河、西北诸河及跨界水体水质保持稳定。（环境保护部牵头，外交部、发展改革委、财政部、水利部、林业局等参与）

（二十六）加强近岸海域环境保护。实施近岸海域污染防治方案。重点整治黄河口、长江口、闽江口、珠江口、辽东湾、渤海湾、胶州湾、杭州湾、北部湾等河口海湾污染。沿海地级及以上城市实施总氮排放总量控制。研究建立重点海域排污总量控制制度。规范入海排污口设置，2017年底前全面清理非法或设置不合理的入海排污口。到2020年，沿海省（区、市）入海河流基本消除劣于V类的水体。提高涉海项目准入门槛。（环境保护部、海洋局牵头，发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、农业部等参与）

推进生态健康养殖。在重点河湖及近岸海域划定限制养殖区。实施水产养殖池塘、近海养殖网箱标准化改造，鼓励有条件的渔业企业开展海洋离岸养殖和集约化养殖。积极推广人工配合饲料，逐步减少冰鲜杂鱼饲料使用。加强养殖投入品管理，依法规范、限制使用抗生素等化学药品，开展专项整治。到2015年，海水养殖面积控制在220万公顷左右。（农业部负责）

严格控制环境激素类化学品污染。2017年底前完成环境激素类化学品生产使用情况调查，监控评估水源地、农产品种植区及水产品集中养殖区风险，实施环境激素类化学品淘汰、限制、替代等措施。（环境保护部牵头，工业和信息化部、农业部等参与）

（二十七）整治城市黑臭水体。采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生态修复等措施，加大黑臭水体治理力度，每半年向社会公布治理情况。地级及以上城市建成区应于2015年底前完成水体排查，公布黑臭水体名称、责任人及达标期限；于2017年底前实现河面无大面积漂浮物，河岸无垃圾，无违法排污口；于2020年底前完成黑臭水体治理目标。直辖市、省会城市、计划单列市建成区要于2017年底前基本消除黑臭水体。（住房城乡建设部牵头，环境保护部、水利部、农业部等参与）

（二十八）保护水和湿地生态系统。加强河湖水生态保护，科学划定生态保护红线。禁止侵占自然湿地等水源涵养空间，已侵占的要限期予以恢复。强化水源涵养林建设与保护，开展湿地保护与修复，加大退耕还林、还草、还湿力度。加强滨河（湖）带生态建设，在河道两侧建设植被缓冲带和隔离带。加大水生野生动植物类自然保护区和水产种质资源保护区保护力度，开展珍稀濒危水生生物和重要水产种质资源的就地和迁地保护，提高水生生物多样性。2017年底前，制定实施七大重点流域水生生物多样性保护方案。（环境保护部、林业局牵头，财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部等参与）

保护海洋生态。加大红树林、珊瑚礁、海草床等滨海湿地、河口和海湾典型生态系统，以及产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等重要渔业水域的保护力度，实施增殖放流，建设人工鱼礁。开展海洋生态补偿及赔偿等研究，实施海洋生态修复。认真执行围填海管制计划，严格围填海管理和监督，重点海湾、海洋自然保护区的核心区及缓冲区、海洋特别保护区的重点保护区及预留区、重点河口区域、重要滨海湿地区域、重要砂质岸线及沙源保护海域、特殊保护海岛及重要渔业海域禁止实施围填海，生态脆弱敏感区、自净能力差的海域严格限制围填海。严肃查处违法围填海行为，追究相关人员责任。将自然海岸线保护纳入沿海地方政府政绩考核。到2020年，全国自然岸线保有率不低于35%（不包括海岛岸线）。（环境保护部、海洋局牵头，发展改革委、财政部、农业部、林业局等参与）

九、明确和落实各方责任

（二十九）强化地方政府水环境保护责任。各级地方人民政府是实施本行动计划的主体，要于2015年底前分别制定并公布水污染防治工作方案，逐年确定分流域、分区域、分行业的重点任务和年度目标。要不断完善政策措施，加大资金投入，统筹城乡水污染治理，强化监管，确保各项任务全面完成。各省（区、市）工作方案报国务院备案。（环境保护部牵头，发展改革委、财政部、住房城乡建设部、水利部等参与）

（三十）加强部门协调联动。建立全国水污染防治工作协作机制，定期研究解决重大问题。各有关部门要认真按照职责分工，切实做好水污染防治相关工作。环境保护部要加强统一指导、协调和监督，工作进展及时向国务院报告。（环境保护部牵头，发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部、水利部、农业部、海洋局等参与）

（三十一）落实排污单位主体责任。各类排污单位要严格执行环保法律法规和制度，加强污染治理设施建设和运行管理，开展自行监测，落实治污减排、环境风险防范等责任。中央企业和国有企业要带头落实，工业集聚区内的企业要探索建立环保自律机制。（环境保护部牵头，国资委参与）

（三十二）严格目标任务考核。国务院与各省（区、市）人民政府签订水污染防治目标责任书，分解落实目标任务，切实落实“一岗双责”。每年分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行考核，考核结果向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。（环境保护部牵头，中央组织部参与）

将考核结果作为水污染防治相关资金分配的参考依据。（财政部、发展改革委牵头，环境保护部参与）

对未通过年度考核的，要约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促；对有关地区和企业实施建设项目环评限批。对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对水环境污染事件的，以及干预、伪造数据和没有完成年度目标任务的，要依法依纪追究有关单位和人员责任。对不顾生态环境盲目决策，导致水环境质量恶化，造成严重后果的领导干部，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要终身追究责任。（环境保护部牵头，监察部参与）

十、强化公众参与和社会监督

（三十三）依法公开环境信息。综合考虑水环境质量及达标情况等因素，国家每年公布最差、最好的10个城市名单和各省（区、市）水环境状况。对水环境状况差的城市，经整改后仍达不到要求的，取消其环境保护模范城市、生态文明建设示范区、节水型城市、园林城市、卫生城市等荣誉称号，并向社会公告。（环境保护部牵头，发展改革委、住房城乡建设部、水利部、卫生计生委、海洋局等参与）

各省（区、市）人民政府要定期公布本行政区域内各地级市（州、盟）水环境质量状况。国家确定的重点排污单位应依法向社会公开其产生的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及污染防治设施的建设和运行情况，主动接受监督。研究发布工业集聚区环境友好指数、重点行业污染物排放强度、城市环境友好指数等信息。（环境保护部牵头，发展改革委、工业和信息化部等参与）

（三十四）加强社会监督。为公众、社会组织提供水污染防治法规培训和咨询，邀请其全程参与重要环保执法行动和重大水污染事件调查。公开曝光环境违法典型案件。健全举报制度，充分发挥“12369”环保举报热线和网络平台作用。限期办理群众举报投诉的环境问题，一经查实，可给予举报人奖励。通过公开听证、网络征集等形式，充分听取公众对重大决策和建设项目的意见。积极推行环境公益诉讼。（环境保护部负责）

（三十五）构建全民行动格局。树立“节水洁水，人人有责”的行为准则。加强宣传教育，把水资源、水环境保护和水情知识纳入国民教育体系，提高公众对经济社会发展和环境保护客观规律的认识。依托全国中小学节水教育、水土保持教育、环境教育等社会实践基地，开展环保社会实践活动。支持民间环保机构、志愿者开展工作。倡导绿色消费新风尚，开展环保社区、学校、家庭等群众性创建活动，推动节约用水，鼓励购买使用节水产品和环境标志产品。（环境保护部牵头，教育部、住房城乡建设部、水利部等参与）

我国正处于新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速发展阶段，水污染防治任务繁重艰巨。各地区、各有关部门要切实处理好经济社会发展和生态文明建设的关系，按照“地方履行属地责任、部门强化行业管理”的要求，明确执法主体和责任主体，做到各司其职，恪尽职守，突出重点，综合整治，务求实效，以抓铁有痕、踏石留印的精神，依法依规狠抓贯彻落实，确保全国水环境治理与保护目标如期实现，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦作出贡献。

《兰州发生自来水苯超标事件》（更新于2014年4月14日 英国《金融时报》韩碧如）报道：

中国西北一个城市的供水被切断一天，此前一家石化厂的漏油污染了该市的水处理厂。这一事件再度突显出中国陈旧的管道和不受约束的发展所带来的危险。

当地政府上周六表示，法国基础设施公司威立雅(Veolia)在兰州运营的两家水处理厂之间的自流沟，被一条属于中国最大石油企业中国石油天然气集团公司(CNPC)的锈蚀管道的漏油污染。上周五，有460万人口的兰州的居民自来水供应被切断，此前威立雅检测发现，其处理的自来水中苯（一种致癌物质）含量超标。

兰州发生自来水苯超标的几个月之前，中国海滨城市青岛发生导致62人死亡的特大事故，那起事故的起因是中国另一家大型石油公司中石化(Sinopec)管道内的原油泄漏，渗入雨水管道后发生爆燃。

那起事故发生后，中国誓言对全国的油气管道进行安全生产检查。一名高级安全官员说，发现了很多类似和“相当令人震惊”的腐蚀情况。

在多年让中石化和中国石油天然气集团公司——上市企业中石油(PetroChina)的母公司——实质上自我监管之后，对前“能源沙皇”周永康的亲信网络正在进行的腐败调查，揭示出了这一双头垄断体制内的商业实践和存在的各种“独立王国”。去年，中国环保部叫停了这两家公司新炼油厂的审批，原因是其达不到环保法规的要求；青岛发生爆燃事故后，中石化遭遇了罕见的公开指责。

这两家石油公司的高管表示，问题的一部分在于中国快速且不断扩大的城镇化，这导致居民区迅速扩大，延伸至城市边缘的前工业区。

另一个关切是，中国的一些油气管道是用劣质钢材和其他材料建造的。一所军方大学的专家2011年进行的一项研究得出结论称，中国的油气管道基础设施有很大一部分缺乏充足的传感器，检测不到泄漏或破裂通常导致的压力下降，甚至没有监测系统所需的基本数据。这使未探测到的泄漏更容易造成危害。

兰州居民从上月起就一直抱怨自来水有异味；据当地媒体报道，当地环保局仅在3月6日一天就接到200起投诉。

上周五威立雅试图解决苯超标问题之际，官方要求兰州市民24小时内不要饮用自来水，此举导致这个黄河岸边的工业城市的居民抢购瓶装水。威立雅要求记者向当地政府提出所有问题。

广西龙江最近发生的镉污染事件，突显了中国政府在应对水污染问题上遭遇的挑战。

最初遭到当地官员掩盖的这起镉泄漏事故，污染了逾200英里长的龙江水体，成为一大新闻事件。根据中国政府的估算，三分之二的中国城市缺水，农村近3亿人口饮水不安全，污染还导致全国三分之二的湖泊富营养化。

环保人士表示，许多水资源政策效果有限，因为实际执行规则有难度，地方官员可能将实现国内生产总值(GDP)增长（向来是评定政绩的主要指标）置于遵守环保指导原则之上。

胡四一承认了这方面的一些不足之处，这种姿态对于中国官员而言颇不寻常。他表示，若继续实行老一套无力的水资源管理政策和方法，改善民生和发展经济对水资源提出的紧迫需求将难以满足。

《中国政府启动水污染防治计划》（更新于2015年4月17日  英国《金融时报》韩碧如 北京）报道：

中国已经下令关闭10个肮脏行业的小型工业企业，并且严控地下水超采，从而再度发起解决污染的努力。

昨日公布的《水污染防治行动计划》称，旨在降低水污染的处理厂和其他设备所用零部件将免征进口关税。在中国清理多年不受约束的工业化的后果之际，此举为海外企业提供了一个机遇。

随着中国公民越来越敏锐地意识到国内空气、河流和土壤所受的损害程度，污染正成为执政的共产党的政治负担。

“当前，我国一些地区水环境质量差、水生态受损重、环境隐患多等问题十分突出，”《行动计划》称。

《行动计划》中提出的目标是，到2020年，城市集中式饮用水水源水质达到适于饮用标准的比例总体高于93%，七大重点流域水质达到这一标准的比例总体达到70%以上。根据英国《金融时报》的计算，目前这些流域大约63%的水达标。

京津冀以及珠三角和长三角的地方政府，被要求确定应当限采或禁采地下水的地区。目前这些地区乃至整个华北平原超采地下水的问题十分严重，农民、高尔夫球场和高档居住区都依靠水井。为了帮助向干旱的北方供水，去年中国启用南水北调引水项目，将长江流域的水引流至首都。

海外投资

“在北京周围的郊区和乡村，只要有一堵墙，你就会看到凿井的广告，他们不得不挖得越来越深，因为含水层越来越低了，”曾在这个问题上敲响警钟的环保人士戴晴表示。

《行动计划》还将任务分配给特定的行业，因为以往治理污染的努力往往被相互竞争的利益所阻碍。

被勒令关闭小型企业的行业包括农药、炼焦、制革、造纸和炼油等《行动计划》称，较大的工厂将获得技术以减少废水排放。规划者相信，小厂缺乏投资于降低污染所需的资本和利润率。

《中国应对污染每年需融资2万亿元》（更新于2015年4月23日英国《金融时报》韩碧如 北京）报道：

中国央行(PBoC)在一份有关“绿色”金融的报告中称，未来5年，要达到环境保护部确立的减少污染目标，中国每年需要2万亿元人民币(合3200亿美元)投资。

这份周三发布的报告估计，中国政府预算能涵盖的仅是全部投资的15%，并呼吁利用碳交易和融资工具的参与，如贷款、债券以及环保项目特殊基金等。

中国央行研究部首席经济学家、前德意志银行(Deutsche Bank)经济学家马骏是这份报告的作者。他在报告中写道：“金融体系将在筹集和鼓励私人资本进入环保领域方面发挥作用，这很重要。”

上周，中国环境保护部发布一项解决水污染的计划。各省也已公布详细计划，实现2013年确立的空气污染目标。

中国的融资报告及其五年计划可能混合了之前宣布的基础设施计划和一些新的重要计划，从而很难估算预算资金的配置情况。

目前一些建议已在实行。中国计划明年将7个基于城市的碳排放交易试点计划合并成一个全国计划。

如果项目符合国家优先任务（包括可再生能源占中国发电量的五分之一左右的目标），开发商可能会获得优惠银行贷款。已宣布的项目包括花费1500亿美元建造大量核电厂，以及在中国河流为数不多的还没有建造水坝的河段修建水电站。

一些绿色金融项目可能会有被滥用的风险。例如，如果把建筑列为“环保”或“节能”，房地产开发商就可以规避贷款限制。而这两个概念的定义往往比较宽泛。

与发达国家标准相比，中国的一些目标并不宏大，例如，到2020年之前，让93%的城市供水“适于饮用”。然而，这个目标需要在水处理和污水处理以及工业升级方面花费数十亿美元。（译者/梁艳裳）

《破解水污染治理融资难题 政府和社会资本如何联姻？》（2015-05-07 中国环境报）报道：

国务院印发的《水污染防治行动计划》明确提出：采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，鼓励社会资本加大水环境保护投入。但是，在当前水污染防治项目投资回报率普遍偏低的大环境下，政府和社会资本如何联姻？

财政部、环境保护部近期印发的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》给出了什么样的答案？《意见》对政府和社会资本合作的重点领域、回报机制和操作流程等进行了哪些总体部署？这对于引导社会资本加大水污染防治投入、提升防治能力和效率具有怎样的重要意义？

□对话人 环境保护部规划财务司司长赵华林 

□采访人 中国环境报记者郭薇 

■资金投入程度是水污染防治取得成效的关键 

财政部、环境保护部发布的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》是落实《水污染防治行动计划》的一项重要的财政政策，对于促进多元融资、努力破解社会资本投入的制约瓶颈具有重要的导向作用。

采访人：《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》的发布对于拓宽水污染防治项目融资渠道、引导社会资本投入将发挥怎样的作用？

对话人： 《水污染防治行动计划》是当前向水污染宣战的行动纲领。目前在水污染防治领域，流域综合整治、安全饮水保障、环境监测等环境公共产品和服务项目主要以政府投资为主。但是，由于投入能力有限，水污染治理虽然取得了一定成效，但成效并不显著。

资金投入程度事关水污染防治成效，在中央政府或者各级政府投入有限的前提下，积极引导社会资本进入水污染防治领域显得尤为迫切。但是，当前存在政府和社会资本合作的领域与模式不清晰、投资回报机制不健全、公平安全的社会资本投资环境不完善、引导社会资本投入的机制不规范等问题。

针对这些问题，《意见》以建立稳定的投资回报机制、健全公平安全的投资环境、优化社会资本投入的引导机制为重点，鼓励和引导社会资本参与水污染防治项目建设和运营，提高社会资本环境保护投入的积极性、主动性，破解社会资本投入的关键瓶颈，拓宽水污染防治项目融资渠道。

■水污染防治领域将全面向社会资本开放 

《意见》将政府和社会资本合作领域拓展到城市污水、垃圾处置外的项目，有益于促进环境服务业发展和环保产业壮大。

采访人：从这次发布的《意见》看，政府和社会资本的合作将主要涉及环境保护的哪些方面和领域？采取的是什么方式？

对话人：在此之前政府和社会资本在环境保护方面的合作领域主要是以城市污水处理、垃圾处理处置为主，一般采用BOT、TOT等模式。这次，《意见》明确了水污染防治项目的边界范围，拓展到饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理（含工业废水毒性减排）、环境监测与突发环境事件应急处置等领域。鼓励对项目有效整合，打包实施PPP模式，提升整体收益能力，扩展外部效益。《意见》同时提出逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用PPP模式。

■构建社会资本全程参与、全面责任、全生命周期管理的规范化PPP模式

坚持存量为主、因地制宜和突出重点的原则，盘活存量资产，分步实施。

采访人：此次政府和社会资本的合作将遵循什么原则，采取什么方式？

对话人：《意见》坚持存量为主原则，以费价机制透明合理、现金流支撑能力相对较强的存量项目为主。经充分论证的新建项目可采取PPP模式。坚持物有所值原则转化存量项目、遴选新建项目。鼓励结合项目自然条件和技术特点，创新融资模式，盘活存量资产，形成改进项目运营管理的有效途径，构建社会资本全程参与、全面责任、全生命周期管理的规范化PPP模式。同时，《意见》对纳入国家重点支持江河湖泊动态名录或水污染防治专项资金等相关资金支持的地区，采取差异化的合作模式与推进策略，率先推进PPP模式。

■建立投资稳定回报机制是政府和社会资本合作的基本前提 

明确政府和社会资本合作的边界和回报机制，让政府和市场两手共同发力。

采访人：政府和社会资本在水污染防治领域开展合作需要解决的最主要的问题是什么？

对话人：《意见》强调在水污染防治领域形成以合同约束、信息公开、过程监管、绩效考核等为主要内容，多层次、一体化、综合性的PPP工作规范体系，实现合作双方风险分担、利益共享、权益融合。其中，建立投资回报机制是开展政府和社会资本合作的基本前提。

由于水污染防治项目具有公益性、收益率比较低、回收周期较长的特点，因此很难在短时间内获得持续稳定的资金回报。所以，《意见》强调社会资本稳定投资回报机制的建立。在因地制宜综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式基础上，针对环境保护项目特点，提出鼓励捆绑、资源组合开发等盈利模式创新。《意见》提出积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，吸引社会资本参与。

■从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变

力求转变资金供给方式，重视专项资金使用方式与金融创新，以环境实效推动公共服务水平的提升。

采访人：与过去环保项目的融资机制相比，《意见》在哪些方面有所改变和创新？

对话人：目前，环境保护专项资金主要以投资补助的形式支持污染防治项目建设，资金不能用于污染治理设施运营、政府采购等方面。针对PPP项目政府和社会资本长期合作性质及纯公益项目主要采用政府付费的特点，《意见》明确提出了优化调整专项资金使用方向，逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变，扩大资金来源渠道，对PPP项目予以适度政策倾斜。资金使用方式将从投资补助、贷款贴息为主拓展到综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持水污染防治领域PPP项目实施落实。

除专项资金外，积极创新金融产品与服务，也是为PPP项目提供融资支持的重要途径。一是建立向金融机构推介PPP项目的常态化渠道，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级，提升PPP项目融资能力。二是支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益等质押担保融资，提升PPP项目融资担保能力。三是鼓励社会资本建立环境保护基金，重点支持水污染防治领域PPP项目。

■提高公共服务质量，逐步建立绩效标杆制度

优化项目管理模式，突出绩效评价和监督管理，重视专项资金与PPP项目绩效评价及结果运用，逐步建立绩效标杆制度。

采访人：实施政府和社会资本合作在管理层面需要有哪些保障性措施？

对话人：加强项目绩效评价是提高资金使用效率的重要途径。为此，《意见》从PPP项目实施层面提出了推进绩效评价工作，提出了建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，实行信息公开，鼓励公众参与，接受公众监督。建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，推广第三方绩效评价，形成评价结果应用机制和项目后评价机制。激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量，逐步建立绩效标杆制度。

■发挥第三方中介机构的作用，降低PPP项目风险

规范操作流程，保障公平公正，强化第三方咨询服务。

采访人：在环保项目上实施政府和社会资本合作如何降低投资风险？如何确保项目实施过程中的公平和公正？

对话人：财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）规范了项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，提出了PPP项目规范化运作的19个步骤。PPP是持久的婚姻，而非一场简单的婚礼，需要政府和社会资本长期的合作，因此发挥第三方中介机构的作用，为政府和社会资本提供交易咨询服务是降低PPP项目风险、保障公平公正的重要途径。《意见》提出了培育第三方专业机构，完善咨询中介市场，鼓励采用第三方支付体系。在PPP项目实施过程中，鼓励委托第三方机构提供包括实施方案编制、采购文件起草、项目协议拟定等涉及技术、财务、法律、商务等综合性的咨询服务，兼顾政府和社会资本双方利益，确保水污染防治PPP项目顺利实施。

《治理珠江流域水污染》（2016年5月26日 世界银行）报道：

世界银行通过贷款与知识合作，帮助中国广东省治理珠江流域的水污染，提升佛山市和江门市的污水收集和处理能力，减少源自两市污染物流入珠江水系，使项目区170万居民直接受益，为中国应对在环境问题上面临的最严峻的挑战之一作出贡献。

挑战

广东省珠江三角洲地区是中国经济增长最快的地区之一，自上世纪80年代初以来年平均增长率保持在13%以上，主要由于大量外资流入进行制造业生产，从最初的低附加值产业发展到近年来的高附加值产业以及新兴服务业。

高速经济增长给环境带来了巨大的压力，环保投入未能与经济发展同步增长。作为中国第三长河的珠江受到严重污染，很多支流的水质甚至低于国家地表水环境质量的最低标准（V类标准），不能作为饮用水源。

除少数几个较大城市对部分污水进行处理外，大部分居民生活污水不经过处理直接排入河道水系。在2005年，佛山市只有55%的污水得到处理，而江门市只有22%的污水得到收集处理。

解决方法

世界银行于2004年批准广东省珠江三角洲城市环境贷款项目一期，开始介入广东省治理珠江三角洲地区水污染和改善水质的努力，该项目为污染源最集中的省会城市广州的污水处理厂及其他环保设施建设提供了资金。

继珠江三角洲环境一期项目之后，广东省珠江三角洲城市环境二期项目于2007年3月获得世行批准，该项目将重点放在佛山市和江门市，两市流入珠江流域的污染物占总量的15%。项目以减少源自两市流入珠江水系的污染物为目标，采取一揽子关键措施，包括污水管理和污泥处理处置能力、水质监测、河道底泥疏浚、防洪和岸线整治等。

珠江三角洲地区被认为可能是东亚最大的污染热点地区，对南中国海产生严重的溢出效应。因此，珠江三角洲环境治理一、二期系列项目通过治理中国乃至东亚污染热点地区的最大污染源，标志着世行协助中国政府应对严峻环境挑战的重要步骤。

成果

广东省珠江三角洲城市环境二期项目于2007年至2013年实施，通过以下主要成果，帮助佛山江门两市减少了对珠江水系的污染：

佛山市：

项目投资扩建了镇安污水处理厂，处理能力由原先的20万立方米/天提升至25万立方米/天，并建成了7.6公里的污水收集管网，随着污水厂的扩建和管网建设，佛山市禅城区的110万人口将因此受益，这些措施帮助佛山市将污水收集和处理率从2005年的55%提高至2013年项目完成时的88%。

项目设计了4座污泥处理车间并建设了其中的3座，总的处理能力为220吨/天，确保污泥得到妥善处理好安全处置，防止处置场地周围的地下水和邻近水域的污染。

通过拦截污水并将其输送到污水处理厂，6.7公里长的汾江河岸线得到明显改善，河堤也进行了加固升高以抵御50年一遇的洪水。

疏浚河道28公里共产生70万立方米的湿底泥，这些底泥脱水后进行了安全处置。项目投资建设了4座水质自动监测站和一个水环境管理信息系统，还有一套协助环保局应对突发的污染物排放事件的应急准备系统。

项目举办了大量人员培训、国际研讨会和学习考察活动，学习交流城市可持续发展的国际最佳实践，加强市政府相关部门的能力。

江门市：

项目投资扩建了文昌沙水质净化厂，处理能力从原先的5万立方米/天提升至20万立方米/天，并建成了污水泵站和22公里的污水收集管网，这些措施帮助江门市将污水收集和处理率从2005年的22%提升至2013年项目完成时的70%。

项目还为新成立的江门碧源污水公司提供了技术援助以加强其运营和管理能力，碧源污水公司负责运营文昌沙水质净化厂。

世界银行的贡献

广东省珠江三角洲城市环境二期项目建立在一期项目的基础上。一期项目除了为广州的污水处理厂及相关设施建设提供资金外，还利用全球环境基金赠款资助了政策改革，包括规划和运营共享污水厂的跨区域合作试点（比如佛山市禅城区与南海区的跨区污水处理合作试点）、改进水质监测和信息发布机制，以及江门市污水处理服务的融资优惠政策等。这些研究和试点为二期项目的设计和实施提供了参考和选择。

二期项目的总成本为1.422亿美元，其中7092万美元为世行贷款。项目准备期间开展了背景分析和可行性研究，并对工程选址进行了评估。对两市污水厂所做的详细财务分析包括成本回收机制研究、公众支付意愿调查和以全额成本回收为目标的预计污水处理费收费标准等。

合作伙伴

世界银行团队与佛山、江门两市在项目筹备和实施全过程中建立了密切合作关系，保障了项目中出现的问题得到及时高效的解决。两市都对项目给予了很大支持，配备人员齐全的项目管理办公室，拨付了较多的项目筹备经费。佛山市对自主经营的城市供水和污水服务公司给予了支持，江门市在2006年新建了一个负责污水处理的公司。两市共提供项目配套资金约9190万美元。

今后工作

佛山和江门两市关键的挑战是通过整治污水管道不断完善收集管网，将管网扩建到新城区，接通更多的居民户。佛山市水业集团公司与佛山市政府签订了截至2030年的合同，该公司计划通过公私合营，以BOT的模式在佛山市加大投资和业务拓展。江门市碧源污水治理有限责任公司也在实施其商业和财务计划，该公司建立了一个监测中心来监控所有污水处理厂的运作。2013年污水处理收费标准的提高对两家污水公司的主要财务指标产生了积极作用，对整个污水处理行业也带来了积极影响，提高了经济独立性，减少对政府预算补贴的依赖程度。

受益人

江门市60万居民和佛山市禅城区110万居民从项目中直接受益。减少珠江三角洲水系的污染和改善水质，也有利于增进下游地区人民的福祉。

大沥镇谢边村村委会主任 梁敬周：

“(污水)通过污水管网收集后，村内污水横流的情况改变了，村民的生活条件改善了，大家从内心里高兴。”

谢选骏指出：从上述事件的发展脉络看，需要“政府”首先发布《水污染防治行动计划》，然后“新闻舆论”才会跟上。但是“政府和社会资本联姻”只能用于圈钱，不会拿来环保的——“破解水污染治理融资难题”在权钱勾结之下，是无法解决的，水污染问题最后不得不乞灵于外国资本世界银行的施舍了。但实际上，外国资本只能像慈善家那样，蜻蜓点水地做做样子，培植一两个试点工程，不会真正花钱解决中国无所不在的水污染——这就是“无法治理的水污染”的死结所在了。