谢选骏：华盛顿会议——废除不平等条约的第一步

 《华盛顿会议与“门户开放”——兼论华盛顿会议前后中国对“门户开放”政策的反应》（《美国研究》1995年第3期 梁碧莹）报道：

１８９９年９月６日和１９００年７月３日，美国国务卿海约翰先后两次向英国、法国、德国、俄国、意大利、日本六个国家发出照会，提出了“门户开放”、“机会均等”原则。从此，“门户开放”政策成为美国对华一贯奉行的政策。直到华盛顿会议召开前夕，美国对华的“门户开放”政策从内容上、应用上已发生了变化。在华盛顿会议上，美国为首的列强，为了其在华的利益，重拾“门户开放”原则，并把它作为国际协定加以法律化。中国代表在会上公开申明中国承认列强对华的“门户开放”政策。中国的舆论对“门户开放”政策亦议论纷纷。本文侧重探讨华盛顿会议对“门户开放”原则的讨论，并通过同时代人的著述、言论，分析中国对“门户开放”政策的反应。

一、

１９２１年１１月１２日至次年２月６日，由美国倡导召开的华盛顿会议，主要讨论限制军备问题及远东和太平洋问题。“门户开放”是华盛顿会议的热门话题之一。美国力图通过这次会议，使海约翰提出的对华“门户开放”政策更为完善，并为列强所认同，也以此进一步对日本在华特权加以限制。

会前，美国拟定了太平洋及远东问题的议题大纲。有关中国问题分成两部分：第一，应适用之各原则；第二，其适用项目，包括：（１）领土上之完整；（２）行政上之完整；（３）门户开放，商业及实业之机会均等；（４）让与权利、专利、经济上之优先特权；（５）各铁路之发展连同有关中东铁路之各计划在内；（６）优待之铁路运价；（７）现有各种成约之法律上地位。〔１〕美国的计划，明显地反映出美国对中国问题最关心的，仍然是海约翰提出的“门户开放”政策的进一步完善。

中国人对美国对华的“门户开放”政策并不陌生。许多人也都知道“门户开放”对于中国来说决不是好东西，因为在真正独立平等的国家内，没有这个东西。〔２〕但是，由于２０多年来，各国的再三主张和声明，在中国已有根深蒂固的势力，俨然成为支配中国国际关系的主要原则。因此，一些中国人，尤其是在知识界中仍有对美国的“门户开放”政策持“鼓掌赞成”的态度。他们认为，美国在列强加紧瓜分中国之际提出“门户开放”政策，提出后，“列强瓜分中国的野心稍稍收敛”。〔３〕“各国之瓜分主义一变而为缓进的利益均沾之政策，我国因之得脱瓜分之祸而苟延至今”。〔４〕中国人对日本侵华的愤慨也成为对“门户开放”政策产生好感的原因。中国人民盼望中国成为一个真正主权独立的国家。他们也知道，无论美国坚持的“门户开放”、“机会均等”，还是日本坚持的“特殊利益”，两者都与这种理想相悖。当时有一种说法：“门户开放之极致，有国际共管的危险”，而“特殊地位之极致，简直就是亡中国”。倘若两者要选其一，还是选择前者，这就是赞成“门户开放”者的一种心态。

鉴于上述情况，会议前夕，有人提出中国在华盛顿会议上应该联合美国，联络英国，提防日本。为什么要“联美”？因为：（１）美国在中国的势力薄弱，一时不会成为很大的忧患；（２）美国和中国距离较远，一时不会对中国的政治上有什么不利；（３）美国以打破在华的势力范围为利，中国也以打破在华势力范围为利；（４）美国和日本立于反对的地位，中国也是这样；（５）美国既想利用中国，中国当然可以借重他一点。〔５〕这说明两国都有共同的利害关系，可以互相借助。但是，主张“联美”的人也同样想到，不能幻想得到哪一国的真正援助，因为这次会议，“英美日都在分赃的一方，中国却在被分的一方。”

这时期，对于美国重提“门户开放”表示焦虑者也不乏其人。谢芳桂在《东方杂志》发表《门户开放主义》〔６〕专文就是典型的代表。他对“国人每一提及门户开放主义即鼓掌赞成”感到百思不得其解。作者非常鲜明的观点是，“此种门户开放主义含有危险性质，并非百效良药，非大加修改不可。”他对海约翰提出的“门户开放”政策表示质疑。

其一，“门户开放”并不妨碍列强在华势力范围的存在。曾任美国驻华公使芮恩施和中国政治顾问的美国人威罗贝亦一再提及“门户开放”政策并不反对利益范围。既然门户开放主义并不废除势力范围，中国仍存在被瓜分的危险，就不能保全中国领土的完整。

其二，“门户开放”与“领土保全”是不能混为一谈的两码事。有人说，“门户开放政策宣布以后瓜分中国之声渐息，于此可见其保全中国领土之功效”。作者不同意这一说法。他认为：“列强自１９００年后变武力占据政策为缓和侵略政策，实因互相牵制以求均势不敢再为戎首以启东亚战祸之故”。也就是说，帝国主义不瓜分中国，不是“门户开放”政策的功劳，也不是“保全中国”的功效，而是列强侵略政策的改变。如，俄国占据东三省，中国就说不上领土完整，“门户开放主义不能有所挽救”。

其三，“门户开放”因各国条约而增其价值，“成为各国对华外交形式上之一种政策”。自“门户开放”政策宣布后，各国相互间所订立关于对中国问题的条约，如，１９００年“英德协定”、１９０２年“英日同盟”、１９０５年“朴茨茅斯和约”、１９０８年“日俄协约”、１９１７年“蓝辛—石井协定”等，“无不主张各国在华商业机会均等（即门户开放）及中国领土保全”。美国这一对华政策就逐渐增加其知名度，列强也愿意以“门户开放”原则为标榜，以保护或掩盖其在华的利益。

其四，“门户开放”将是华盛顿会议的重大问题之一。１８９９年海约翰提出“门户开放”是“保护美国一方面之商业利益”。这次会议，美国再次高唱“门户开放”，“无异将中国划为无数势力范围，惟须许美国在范围内享贸易的均利”。中国“以夷制夷”的利器从此丧失。

上述不同的看法，正是华盛顿会议时期，中国知识界对“门户开放”的反应。

中国外交界对“门户开放”原则也有所反应。会议酝酿期间，中国外交官们已深感中国问题首当其冲，“所谓太平洋问题，质言之即中国问题”。〔７〕早在１９２１年７、８月间，他们提出在中国全面实现“门户开放”原则。驻英公使顾维钧提出，中国的提案“在求实际而不贪多”，提案的原则部分应包括：（１）要求各国担保尊重我国主权及领土完全，以杜外患；（２）要求废弃条约上各种不公平之束缚限制，俾得自由发展；（３）申明赞成各国在华工商业均等主义，并愿将此主义于中国全国一律遵守，不分区域；（４）宣告我国建设计划大纲，以慰各国期望。〔８〕顾维钧的建议，最具体地提出了中国自行开放门户的原则。中国驻瑞士公使汪荣建议，中国应声明，“无论何国不得在中国有优越地位”；“二十一条”应宣布无效；“恢复满洲铁路中立”等。〔９〕这一建议主要针对日本在华的特殊利益。驻法公使陈提出“废弃各种密约”，“保全中国主权”。〔１０〕驻瑞典公使章申提出，“欧美各国对于我国注重在工商业，如由我国自订一种保护法，使各国人民享同等待遇，即为除去列强势力范围之张本，似亦可筹备议案，相机提出。”〔１１〕驻日本公使刘杰也提及“开放门户，我所乐为”。〔１２〕在会议前夕，中国代表团首席代表、驻美公使于１１月１日在美国哥伦比亚大学的一次演说中，把“门户开放”视为中国的“门罗主义”，“深望美国以门户开放主义加惠于中国”。〔１３〕

北京政府外交部收到美国的议程大纲后，曾征询“太平洋问题讨论会”。该会马上召开会议，经过２０多天的研究，终于在１０月１日提出一个建议方案交外交部。方案有关“门户开放”部分包括有：（１）声明我国在领土完全及行政完全之下，自行开放门户，但为实行上便利起见，我国得提出相当的条件；（２）声明从前各国在我国所得的权利，如独占权、优先权等，分别保留或取消；（３）声明我国铁路的发展，欢迎各国共同投资，自定统一铁路的计划；（４）对于优待的铁路运费一项，如系专指或一国垄断的铁路，则宜表示赞同，提出讨论，如系泛指各铁路，则宜表示反对，将此项驳回；（５）声明审查现有各种悬案之地位，极表赞同。〔１４〕

北京法政学校学生会就中国代表在华盛顿会议上应提的议案问题写了一份意见书。关于中国门户开放问题，《意见书》提出：“自动的将中国之门户完全开放”。但是，必须附有三个条件：（１）开放必须是经济的。“除关于经济的可以开放外，其他一切，断不能容外人之染指”；（２）开放必须是自决的。即使“在经济范围之内，其一切设施，中国亦必保有其主权，断不能容外人之指挥”；（３）开放必须是渐进的。因为“中国土地广大，民俗不齐，一旦完全开放，不惟实际上并无利益，且徒招若干之纷扰，应由中国预定步骤，逐渐开放”。意见书认为三者皆重要，缺一不行。〔１５〕

主张有条件地开放门户的舆论不止一家。不少人主张，既然美国重申历来在华奉行的“门户开放”政策，还不如中国自动宣言“中国经济的门户开放”。

〔１６〕但是，中国的门户开放必须是经济的、自决的、渐进的。这三大条件缺一不可。如果外国不承认这些条件，我们就“不承认门户开放”；若外国只承认其中的一两条也不行。〔１７〕为什么要带有条件？那是因为“中国与各国所订条约，有许多恶例，与自决的门户开放实不相容。”同时，提自决的门户开放也为了对付日本的东亚门罗主义。因为日本独占中国的野心，将东亚门户全行封锁，“不但中国自决的门户开放绝无希望；便是现在的门户开放、机会均等主义，也全被打消。”〔１８〕有些人着重分析中国怎样才做到自决的、经济的门户开放。几乎一致的意见是，必须撤废列强在中国的势力范围、租借地；撤废领事裁判权；撤退在华的外国军队；关税自主等。

显然，带有条件的门户开放与美国对华的“门户开放”政策是不同的。美国提出的是不影响列强在华既得利益基础上的门户开放，是中国主权不可能真正独立状况下的开放。而中国人民盼望的是中国真正独立，掌握主权的情况下，与外国平等的经济交往。这种开放在当时的中国是不可能做到的。因此，有人已注意到，中国的这一主张到头来也只是“一厢情愿”。他们提出，如果列强蔑视我国的主张，“共同处分”中国，或再次沿用美国提出“门户开放”的支配手段，带有政治色彩的话，中国人民就必须以强硬的态度对付。〔１９〕

二、

１９２１年１１月６日，华盛顿会议召开太平洋和远东问题委员会第一次会议。中国代表团提出“十点原则”，第一次在国际会议上公开承认“门户开放”原则。与会各国的代表作出了有利于本国利益的反应。海内外中国人对“十点原则”反应强烈，引起不同的争论。

“十点原则”的第二条就是“门户开放”原则，其全文是：“中国既极赞同所称开放门户主义，即与约各国一律享有工商业机会均等主义，故自愿承认该项主义，并实行于中华民国各地方，无有例外。”这一条是中国代表团为了赢得多数国家的支持而采取的策略。中国政府在国际会议上公开表示接受“门户开放”原则，并把它扩展到全国，作为中国的对外政策，这还是第一次。

与会各国对“十项原则”的反应是以本国利益为准则的。美国并不担心中国的提案，他知道中国曾事先征询过美国顾问的意见，中国的提案与美国的大纲不会有实质上的矛盾和分歧。美国尤其高兴的是中国提出反对“特别权利，或特别利益”，这显然是针对日本，也正是美国心中所想的。有报道说，日本在中国未提议案前，颇神思不安。哪知道，中国的提案有如“树叶掉下来打不破头的东西”，日本也就大为放心了。〔２０〕日本代表加藤表态：“赞成在中国之‘门户开放’及‘均等机会’原则”；日本期望中国供给工业所需的原料和食物；日本并不要求特别权利或优先权利，只与各国进行“公正信实”的商业竞争。

〔２１〕也就是说，日本不想开罪各国，愿意接受列强已接受的“门户开放”原则，但却强调会议不必追究既往的事实。英国意欲使开放门户完善实现。

〔２２〕英国代表白尔福表示，中国所提的问题，英国政府已“屡屡明白宣布”，言下之意，英国赞同了。法国代表白里安表示，“愿以善意”考虑中国的要求。他认为中国的提案空泛，若能提出具体办法，就能达到“实际可行之结果”。比利时表示无保留“赞成开放门户政策”，“并愿各国工商业得完全真正均等机会以开发中国富源”，对中国开放全国“深为满意”。此外，意大利、葡萄牙的意见与各国一致。〔２３〕无疑，与会各国尤其赞同的仍然是对华“门户开放”的原则。

中国舆论普遍认为“十点原则”较为空泛，未能表达中国人民的意愿。来自华盛顿的报道说，美国华人对中国提案“莫不扼腕叹息，甚或顿足大骂”，认为“其纵横交错，毫无秩序”，“看不出画家的主义，认不清画上之中心”。

〔２４〕即，提案的缺点是抓不住重大问题，无集中之点，也无具体事实作为基础。从内容看，有人批评提案甚为空洞而无实据。我国的山东问题、关税自主权、领事裁判权等都关系我国主权，但提案没有明文言及，致失大好时机，甚为可惜。〔２５〕当时国内也有舆论批评中国代表向来依赖美国，以为美国总能完全“为我帮忙，为我说公道话，为我出主张”，对于提案一切，毫无准备。〔２６〕

在中国提出“十点原则”的第二天，留美学生华盛顿会议后援会召开会议，抗议代表团不代表民意。《华盛顿晚报》报道了这场争论。在美国的国民代表，如全国商行教育会代表蒋梦麟、余日章，后援会代表段锡朋、吴之椿，留英工商学界代表梁龙等，对中国代表团提出的十点原则暂不取批评的态度，一面敦促代表团分条讨论时设法补救，“对大势谋补救”，一面还“注重提出实际议案”。〔２７〕

当年赴华盛顿充任中国代表团专门委员的贾士毅，他认为十点最有利益的是四、五、六三条，其他较为消极。对于第二条的“门户开放”条文，他认为目的在于抵制日本把持南满，也为了增进对美国的感情。但是，中国在“门户开放、机会均等”八字之下，自提加以实施于中国全部，不设例外之句，又将“工业”二字加入。显然与当年美国所提的“门户开放”政策不同。这样，中国未免“自撤藩篱”，准许外人杂居，准许外人在中国内地自由贩卖。既然防线撤走了，外国人自然会断章取义，抓住时机在中国谋利，中国不得不注意“防范”。〔２８〕

还有一种较为激烈的反应，就是对中国自提“门户开放”表示无限的愤慨。这种舆论认为绝对是中国的耻辱。“门户开放”是他国对付我国的政策，我们岂可以自己提出来。要提也应当美国提，中国只能提撤销势力范围作为交换条件，只能说对于各国“平等待遇”，不能说“门户开放、机会均等”。因为：第一，没有条件的门户开放是危险的。“现在中国所提的门户开放，没有明定界说，没有交换条件，又说全国无有例外，并且不但开放商业，而且开放工业，是极危险的事。”〔２９〕第二，等于开门揖盗，招来外国的侵略。招欧美资本家施行其毒辣之经济侵略于中国，我国人民再无谋生立足之余地。〔３０〕今提门户开放，“无异仅扩充某部分之特定利益化为各国在华之共同利益而已”。〔３１〕在一次美国华侨的讨论会上，与会者斥责代表团“宣言施行门户开放主义于全国各部，是何异开门揖盗。将来中华１３００余邑之地，尽为碧眼木屐儿鼾睡之场，吾民其真无噍类矣。”〔３２〕第三，自提门户开放，贻祸国家，后患无穷。中国“戴了一顶门户开放的大帽子回去供各国开辟”，其结果，人家的利益顾全了，中国人的命脉却无形断绝了。有志气的中国人是不能接受的。这种祸害，一时看不清，五年后中国就会知道痛苦。〔３３〕

中国的“十点原则”提出后，美国还是感到有些实质性问题过于刺眼，于是，美国代表罗脱把各国的意见归纳为四条于１１月２１日在第三次太平洋和远东问题委员会上提出，１２月１０日在第四次会议上获得通过。罗脱的“四点原则”终于代替中国的“十点原则”。

“四点原则”的主要内容是：（１）尊重中国主权与独立暨领土与行政之完整；（２）给予中国完全无碍之机会发展，并维持一有力巩固之政府；（３）施用各国之权势以期切实设立，并维持各国在中国全境工商业机会均等之原则；（４）不得因中国状况乘机营谋特别或优先权利致损及友邦人民之权利，并不得奖许有害友邦安全之行动。〔３４〕这四点仅仅是中国代表团提出的“十点原则”中的第二条和第一条的上半部分。可见，美国将他要的拿去了，用不着的丢了。四点的前两点极其空泛，包含有敷衍中国的意思。后两点一面维持各国已得利益的现状，一面约定将来利益均沾，不得单独谋求特别权利。〔３５〕

罗脱四点的核心仍然是“门户开放”。罗脱曾声称，他是根据“各国代表一切演说辞暨各国政府历次宣言书”草就而成的。〔３６〕也就是说，这议案是根据美国历来对华政策而提出的。它要求中国的门户无条件地对美国和其他帝国主义“开放”。议案中的“门户开放”、“机会均等”已经比海约翰提出“门户开放”政策时扩大了。它不但用在商业上，并且用在工业上；不但用在商埠，而且用在中国全境；在字句上用“全体各国”，不用“与中国有条约各国”，其适用范围也扩大了。

罗脱议案重申美国的“门户开放”政策，其意图是通过协调列强对华政策来限制个别国家，尤其是日本在中国谋取的特权。日本反应非常敏感。日本代表问：“行政完全一节，是否指政治独立等类不妨害他国既得权利之意？”罗脱明确回答：“自不妨害条约上直接并法律上有效之大要及特权”，〔３７〕即，并不涉及列强已往在华的利益。这么一来，日本可就放心了。当时美国的报纸也说，罗脱的四条，“仅能适用于未来，不能追咎于已往”，它“无异事实上把中国国际化”。〔３８〕

华盛顿会议主席、美国国务卿许士还觉得“四点原则” 对“门户开放”叙述得不够详尽，便于１９２２年１月１６日向大会提出《在华门户开放案》，１６、１７日在第１８、１９次全体会议上讨论和通过。〔３９〕

《在华门户开放案》第一条“将门户开放原则作最确切之阐明”。〔４０〕它规定：“为适用在中国之门户开放或各国商务、实业机会均等之原则更为有效起见”，要求缔约各国不得谋取或赞助其本国人民“欲在中国任何指定区域内获取有关于商务或经济发展之一般优越权利”；不得欲造成“任何专利或优越权，可剥夺他国人民在华从事正当商务、实业之权利”，或与中国政府“共同从事于任何公共企业之权利”。这一条反映列强想扩充各自在华的经济势力，使全中国供给列强以工商业及投资的机会，但又惟恐机会不均，故规定防止独占或优先权的发生，以便列强在华竞争中享受“机会均等”。许士议案也明确要求中国必须负有遵守门户开放的义务。按第二条的规定，外国人在中国要求经济上权利和特权，中国必须按规定的“门户开放”原则给予。这可以说是“门户开放”更加完善的表现，列强要来开辟中国的门户，中国就要接受列强的开辟，还要遵守列强的协议和规定，中国成了牺牲者。此外，许士议案还要求成立一个审议局，凡与该条款有抵触的各项让与权由审议局解决。

列强对许士的《在华门户开放案》，其中反映列强在华利益的部分，如，在中国之门户开放，各国商务、实业机会均等，中国遵守门户开放原则等，当然毫无异议，举手赞成。但是，许士议案也触犯了一些国家的某些利益，引起这些国家的异议。主要表现两方面：一是关于“在中国任何指定区域”的提法含有反对外国在华建立势力范围的意思；一是关于审议局的提法含有追溯既往的意思。这些表现，美国对日、英、法等国在中国已经获取的特权并不心甘情愿加以承认。〔４１〕

日本对此案提出质疑。日本代表币原说，许士议案与当年海约翰门户开放照会的适用“范围完全不同”。海约翰照会曾规定所有在中国有势力范围或租借地的国家，不得干涉条约港或既得权益，亦不得对于关税、铁道运率及港税之征收设差别待遇。实际上是承认各国在华势力范围的。然而，许士议案却否定了这点。因此，“在某种意义上说，是给门户开放主义下一新定义”。〔４２〕许士解释说：“我决不以为该议案所记录的主义是个新的声明，我反而觉得它更确定更精密的表现了久经承认的门户开放主义，为关系列强无条件的墨守了２０年。”〔４３〕经过一番讨论，各国终于达成妥协：美国撤回关于审议局的提议，各国同意了许士议案的其他内容。实际上，美国作了一些让步，不再要求追溯既往，承认各国在华已经建立的势力范围和享有的特权，其他国家则同意以后不再在中国建立新的势力范围。修改后的许士《在华门户开放案》收进《九国公约》内。

从中国提出的“十点原则”到罗脱的“四点原则”，以至后来许士的《在华门户开放案》，无不反复强调“门户开放”、“机会均等”八个字。中国在“十点原则”中第一次公开承认“门户开放”原则，对美国来说，这是“精华”部分。于是，美国把它吸收过来，去掉十点中带有实质性问题的部分，引申为以“门户开放”为核心的罗脱“四点原则”。许士又以门户开放案对罗脱的原则加以详细的阐述，最后为列强认同，成为国际协定。

三、

在近三个月的台上和台下，公开与秘密的外交活动中，华盛顿会议终于降下了帷幕。美国通过外交手腕迫使其他国家接受了有利于美国的三个条约。《五国海军条约》的签订，结束了英国海上霸主的地位，强迫日本接受二流海军强国地位的现实，从此美国成了与英国平起平坐的第一流海军大国。划分太平洋地区势力范围的《四国条约》，瓦解了令美国忧心忡忡的英日同盟，确认了美国在远东和太平洋地区的既得利益。高唱“门户开放”、“机会均等”的《九国公约》，削弱了日本在华的地位，为美国在华势力的发展提供了新的机会。

就中国问题的解决而言，这次会议与以往的会议有些不同。从积极一面看，这次中国没有丧失更多的民族权利，而且还争回一些东西。如，山东权利的归还条件已不像日本最初提出的那么苛刻；将关税率从现行的按值抽３．５％改为条约所规定按值抽５％；日本同意撤销“二十一条”中的第五条等等。〔４４〕应该看到，这些是在中美两国进步舆论压力下争取得来的，如果没有这种压力，恐怕连这样的结局都不会有。

表面看来，这次会议似乎对中国问题进行极为广泛的讨论，还通过关于中国问题的九个议决案。但是，与会的英国人、美国人、日本人所关心的既不是中国的发展，也不是对中国的保护，而是主要关心如何在中国进行稳定的竞争。因此，这些议决案很多是徒有虚名，敷衍中国罢了。许多关键问题都以留待外国人将来再与中国“商议”作为借口，把中国人民取消不平等条约的具体要求化为乌有。几十年来，中国被迫放弃了其主权范围内的大部分权益，都未得到恢复和补偿。特殊利益、租借地及其他种种列强在华的非法设施，不但没有废掉，而且经大国的默许变为合法的永占。如，租借地除威海卫外未允取消；不能恢复中国关税自主权；领事裁判权未取消；外国军警未允撤退；外国邮电未允全数撤退；旧有的让与权、专占权或经济优先权不动；“二十一条”及其他不平等条约均未取消。〔４５〕正如孙中山先生所指出，华盛顿会议是“前巴黎和平会议的变相”。〔４６〕也就是说，它实质是巴黎和会的补充和发展。会议的结果，使中国“回复到几个帝国主义国家共同支配的局面”。〔４７〕会议结束后三个月，中国共产党举行第二次全国代表大会，发表宣言指出：“华盛顿会议给中国造成一种新局面，就是历来各帝国主义的互竞侵略，变为协同侵略。”〔４８〕

华盛顿会议也是美国推销“门户开放”政策的高潮。１９２２年２月６日签字的《九国公约》（全称为《九国间关于中国事件应适用各原则及政策之条约》），罗脱的“四点原则”成为公约的第一条款，许士的《在华门户开放案》成了公约的第三条款。就这样，“门户开放原则以扩大方式法典化了”。〔４９〕“门户开放”政策有了法律的效力。从海约翰提出的“门户开放”政策，到华盛顿会议通过的《九国公约》，“门户开放”原则最终确立下来，并为列强所认可，“这就是美国‘门户开放’政策的‘国际化’”。〔５０〕

从此，“门户开放”政策在原有的基础上，更加完善并增加了一些新内容。过去这一政策只适用与中国有条约关系的国家，现在却扩大到所有世界各国，包括《九国公约》的签字国和未签字国。就政策适用范围而言，原仅限于商业，不久发展到工业，现在，铁路、公共企业、财政企业等方面，也都不许实行独占或享有优越权利。就对势力范围的态度而言，过去承认列强的势力范围，并在这些势力范围内各国实现商业机会均等，现在不同了，在承认各国在华已经建立的势力范围和享有的特权，在不再追溯既往的基础上，各国今后不再在中国建立新的势力范围及获取独占权或优越权。此外，中国亦对“门户开放”负有义务，即应遵照门户开放原则处理各国在经济上的权利及特权的请求。〔５１〕所有这些变化，既适应美国对华利益的需要，也保障列强在华的共同利益。美国企图通过华盛顿会议，使对华“门户开放”政策更加完善的目的终于达到了。

无论在中国或在国外的中国人，对这次会议及其结果大都感到失望。他们感到大会并未能表达中国人民的意志。会议期间，几位中国代表团成员因不满某些成员的软弱而辞职。当中日在英美两国调停下就山东问题举行谈判时，国内爆发了抗议游行，在上海有两万人示威。在美国的华侨也采取了抗议行动。〔５２〕孙中山在广东建立的中华民国政府驻美外交官员马素谴责中国代表提出的原则是“陈词滥调和空洞无物的概念”。他认为中国人民需要的，正是取消列强强加于中国的不平等条约，而中国代表却放弃这些“有关生死的紧急问题”，高谈列强早已公认的“门户开放”。“门户开放”正是列强“作恶之凭借也”。〔５３〕《九国公约》签订后，许多人认为这是对中国极大的不公平。公约在政治上承认中国为各国共同保护之地，在经济上承认中国为各国共同侵略之场所。“国际间只有相互之义务，无片面之义务。我国在各国工商业之机会既不均等，而各国在我国工商业之机会独求均等”，这就失去平衡的地位了。实质上，“该约显为共管中国之初步”。〔５４〕

通过华盛顿会议，美国不失时机标榜对华的“友谊”。当时中国一些人对美国在华盛顿会议上的表现表示衷心感激，认为中国出现这样的结果，全靠“友邦援我之诚，主持之公”。列强在中国的势力范围、特殊利益虽然还没有消除，但中国的前途“将渐有坦途矣”。〔５５〕华会对弱国建议的事情,虽只容纳一部或仅承认原则,但比起过去的国际会议“置弱国于不顾,稍胜一筹耳”。〔５６〕但是，另一种舆论却针锋相对，不同意这些意见。他们认为，中国由于过分信任美国，事事处于被动。“中国代表几乎不是来为中国办外交，是来为美国办外交的”。“中国代表团的政策就是内听外国顾问的教训，外看许士的脸色”。国家的腐败必然导致外交的失败，结论是：“不是弱国无外交，乃是腐败国无外交”。〔５７〕他们已认识到，不能对帝国主义充满幻想，“现在世界任何国家，无容许弱小民族及国家伸诉不平等之余地”，中国人要解除种种束缚，还是要靠自己。〔５８〕早在华盛顿会议前，陈独秀曾指出，中国人尤其是知识阶层，特别是美国留学生，对美国、对华盛顿会议有个唤不醒的迷梦。他说，在帝国主义时代，“哪一个不是借口自由竞争实行弱肉强食”，“他们如何能够主张正义人道来帮助弱小民族”。因此，他大声疾呼：“我们中国人尤其是美国留学生赶快不要做梦吧！”〔５９〕

华盛顿会议确定列强对华的“门户开放”政策后，引起了北京政府各机关部门的极大关注，尤其是与外国有经济、贸易等交往的部门一直关心着事态的发展。他们担心中国门户开放，各国一律享有机会均等，会妨害中国工商业的自由发展。会议结束不久，北京政府农商部拟出了《开放门户中之限制案》，呈递给北京政府。该限制案共八条，对在中国开放门户作了一定的限制，包括：（１）内地杂居。拟先就省会重要商埠，及其他轮船铁路所至之地，左右各３０里为限。（２）内地侨民无土地所有权。（３）法权收回前已设立之外国公司，应遵照中国法令，补订注册。（４）外国商业公司如在中国设立经理机关者，应将原定章程报明中国政府，核准注册。（５）关于原料之加工制造，及精制之公司或工厂，其外股数目不得超过资本总额５／１０。（６）外国人无林业所有权。（７）现有矿业条例。业许中外合资采办。惟外国人民所占股份，不得逾全股５／１０。（８）依照中国法令所规定，仅准中国人民享农工商业之特权，外国人不得享有。在八条后面还说明颁布限制案的目的，“不致因开放门户致经济上有所喧宾夺主”。农商部自知中国自行提出门户开放后，“原属不易变更”，但从考察国内经济状况看，又认为“设实行无例外之开放，其妨害工商业之自由发展”，所以，仍然希望中国代表，“对于自行声明各节，设法挽回”。〔６０〕

随后，中华工商研究会致函北京农商部，提出中国门户开放后，“金钱压迫，喧宾夺主”，都是在人们意料之中。那么，应如何保护我国内地农、工、商的自由发展，首先应该收回治外法权。这是“事关内地主权”、“实业前途”。至于“图谋限制”，只能是“最后一着”。〔６１〕上述两份材料足以说明，北京政府的经济部门对列强对华的“门户开放”，以及中国自行接受“门户开放”忧心忡忡，担心中国的经济从此受到冲击。但是，在解决的办法方面却有不同的见解，一是提出限制案作为补救，一是提出收回治外法权作为根治。

由此可见，帝国主义列强强开中国大门，旨在维护和进一步扩大在华特权，是以破坏中国主权为前提的。无论“门户开放”政策发生了多少变化，帝国主义列强巩固和扩大其在华取得的利益，破坏中国主权始终没变。许士在华盛顿会议上是这样解释中国主权的。他说：“中国为一有主权独立之国家，在有效条约所定限制之内，中国自有行政之自由”。也就是说，“在有效条约所定限制之内”，中国就有主权，可以自由行使主权。这里的“有效条约”就是一系列的不平等条约。列强强加给中国的不平等条约，本身就严重破坏中国的主权，那还有什么“主权独立”可言？罗脱还深恐许士说得不够明确，进一步解释：“承认中国之主权与完整……亦即承认中国有订约之权力。”即，只要承认中国与列强订立的“协约、让予权利及条约”，则列强就会尊重中国主权。〔６２〕列强对中国主权的态度再明确不过了。口头上，他们高喊维护中国主权的“完整”和“独立”；行动上，则尽其所能地破坏中国主权的“完整”和“独立”，甚至超越出不平等条约所规定的范围，这些都是事实。

   

注释：

 

〔1〕〔21〕〔23〕〔34〕〔39〕〔40〕〔62〕北京政府外交部编：《外交文牍》（华盛顿会议案）。１９２３年版，第２页；第６０页；第６１－６２页；第８页；第１４２页；第１４２页；第６５页。

〔2〕〔42〕〔43〕〔51〕李祥麟：《门户开放与中国》。上海·商务印书馆，１９３７年版，第３３２页；第２２８－２２９页；第２３０页；第２３４－２３７页。

〔3〕〔28〕〔35〕〔56〕贾士毅：《华会见闻录》。台北·文海出版社，１９７５年影印版，第１１２页；第１２０－１２１页；第１２２页；第２１页。

〔4〕宁协万讲：《美京会议与中国问题》。《法政学报》第２卷，第１２期（１９２１年１１月５日）。

〔5〕〔17〕刘梦翟：《太平洋会议与中国》，《学林杂志》第１卷，第２期（太平洋会议号，１９２１年１０月１０日）。

〔6〕谢芳桂：《门户开放主义》。《东方杂志》第１８卷，第１８、１９号（太平洋会议号，１９２１年１０月２０日）。

〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔12〕〔36〕〔37〕《秘笈录存》。北京·中国社会科学出版社，１９８４年版，第３４０页；第３３０页；第３３５页；第３３７页；第３３８页；第３３９页；第４０７页；第４０７页。

〔13〕〔29〕〔33〕罗家伦：《我对于中国在华盛顿会议之观察》。《东方杂志》第１９卷，第２号（１９２２年１月２５日）。

〔14〕黄元彬：《美日两国政府往复文书中太平洋会议范围之解决与山东问题》。《学林杂志》第１卷，第２期。

〔15〕《本校学生会对于我国在太平洋会议应有提案之意见书》。《法政学报》第２卷，第１２期。

〔16〕林可彝：《太平洋会议与中国之关系》。《学林杂志》第１卷，第２期。

〔18〕孙几伊：《太平洋会议之面面观》。《东方杂志》第１８卷，第１８、１９号。

〔19〕赵管侯：《太平洋会议问题研究》。《学林杂志》第１卷，第２期。

〔20〕〔27〕〔57〕近代中国史料丛刊三编，第４４辑，晨报社编：《华盛顿会议》。台北·文海出版社，第６９页；第７０－７１页；第１０２－１０３页。

〔22〕《中国提案后之各国观》。１９２１年１１月２０日《民国日报》。

〔24〕英士：《华盛顿特约通讯》。１９２１年１２月２０日《民国日报》。

〔25〕〔30〕夏天：《中国外交史及外交问题》。台北·文海出版社，１９８８年版，第２６１页。

〔26〕〔58〕元冲：《华会中各国真目的及中国问题被牺牲原因》。１９２２年２月４日；１９２２年２月６日《民国日报》。

〔31〕陈嘉异：《太平洋会议之观察与其先决问题——中国之新使命》。《东方杂志》第１８卷，第１８、１９号。

〔32〕《全美华侨华盛顿会议讨论会》。１９２１年１２月２８日《民国日报》。

〔38〕New York Time, Nov.27, 1921.

〔41〕陶文钊：《中美关系史（１９１１－１９５０）》。重庆出版社，１９９３年版，第６９页。

〔44〕蒋相泽、吴机鹏主编：《简明中美关系史》。广州·中山大学出版社，１９８９年版，第１８１页。

〔45〕周守一：《华盛顿会议小史》。上海·中华书局，１９２２年版，第３１２－３１３页。

〔46〕陈锡祺主编：《孙中山年谱长编》下册，北京·中华书局，１９９１年版，第１３７７页。

〔47〕《毛泽东选集》。北京·人民出版社，１９６８年横排合订本，第１２９页。

〔48〕《中国共产党第二次全国代表大会宣言》。《中共党史教学参考资料》，北京·人民出版社，１９７８年版，第９页。

〔49〕费正清：《美国与中国》。北京·商务印书馆，１９７１年版，第２５５页。

〔50〕〔52〕孔华润：《美国对中国的反应》。上海·复旦大学出版社，１９８９年版，第９３页；第９４页。

〔53〕英士：《华盛顿特约通讯》。１９２１年１２月１７日《民国日报》。

〔54〕《外交会解释“九国公约”危险》。１９２２年２月２２日《民国日报》。

〔55〕林长民：《华盛顿会议后我国民应持之态度》。《华盛顿会议》第１３５页。

〔59〕陈独秀：《太平洋会议与太平洋弱小民族》。《新青年》第９卷，第５号（１９２１年９月１日）。

〔60〕《开放门户中之限制案》。１９２２年２月１３日《民国日报》。

〔61〕《工商会对开放门户之危言》。１９２２年２月２３日《民国日报》。

 

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华盛顿会议（英语：Washington Naval Conference），是1921年11月12日至1922年2月6日，英国、法国、美国、意大利、日本、荷兰、比利时、葡萄牙、中国九国在美国首都华盛顿举行的国际会议。中国政府时值颜惠庆内阁，派出施肇基、顾维钧、王宠惠三人为全权代表，余日章、蒋梦麟为国民代表，朱佛定为秘书，共130多人组成的庞大代表团出席。原计划还有广州政府外交次长伍朝枢为代表，但是孙中山不承认北京政府，要求自派不遂，伍朝枢未赴[1]。

华盛顿会议的议程主要有两项：一是限制海军军备问题；二是太平洋和远东问题。为此组成两个委员会：“限制军备委员会”由英、美、法、意、日五个海军大国参加；“太平洋及远东问题委员会”则有九国代表参加，两个委员会分别进行讨论。该会议的主要成果包括三个重要条约：《四国公约》、《华盛顿海军条约》、及《九国公约》。

四国公约

1921年12月13日美国、英国、法国、日本在华盛顿签订的《关于太平洋岛屿属地和领地的条约》，简称四国公约。该公约规定，签约的四国中任意两国在太平洋地区的任何问题上发生争执，则全体签字国应当举行共同会议协商解决。条约的附件规定，签约国将互相尊重其他签约国在有关太平洋岛屿和委任统治地区上的权利。另一个附件则规定了日本在太平洋地区的领土疆域。由于四国公约措辞过于含糊，以至没有任何法律上的约束力。该公约的主要意义是终止了1902年以来的英日同盟，结束了日本和英国在太平洋地区的合作状态。

华盛顿海军条约

1922年2月6日，英国、美国、日本、法国、意大利在华盛顿签订的关于限制海军主力舰吨位的华盛顿海军条约。条约规定各签约国战列舰、战列巡洋舰总吨位比率为5：5：3：1.75：1.75。同时对主力舰的建造、轮替、吨位和武器严格的限制。条约同时还规定各签约国在西太平洋岛屿的防御区和海军基地维持现状。该五国还另外签订一项条约，对潜艇和毒气的使用作出规定。

九国公约

主条目：九国公约

1922年2月6日，英国、法国、美国、意大利、日本、荷兰、比利时、葡萄牙和中国签署《关于中国事件应适用各原则及政策之条约》，简称九国公约。该公约尊重中国的主权与独立，领土与行政的完整，确立各国在中国实行“门户开放”和“机会均等”的原则。

为保证第一条的实施，第二条规定，缔约各国“不得彼此间及单独或联合与任何一国或多国，订立条约或协定或协议或谅解”，侵犯或妨碍第一条所述的各项原则。第三条则进一步贯彻了“门户开放”和“机会均等”原则，规定不得谋取或赞助其本国人民谋求“在中国任何指定区域内，获取关于商务或经济发展之一般优越权利”和“任何专利或优越权”。一切国家与中国的贸易机会均等。有关条文规定，九国成立一个国际委员会，专门研究中国的关税政策。

此外，1922年2月4日，中国和日本还在华盛顿签订了《解决山东问题悬案条约》及其附约。条约规定，日本将德国旧租借地交还中国，中国将该地全部开为商埠；原驻青岛、胶济铁路及其支线的日军应立即撤退；青岛海关归还中国；胶济铁路及其支线归还中国等。附约中规定对日本人和外国侨民的许多特殊权利，但是中国通过该条约收回了山东青岛主权和付钱赎回胶济铁路权益。

评价

华盛顿会议在一定程度上解决了1919年巴黎和会所遗留的问题，通过大国之间重新划分势力范围缓和了远东地区的紧张局势；会议上缔结的《华盛顿海军条约》也使列强的海军军备竞赛告一段落，各国海军也进入了所谓的海军假日时期。

中国在会后收回了山东青岛的主权和胶济铁路的权利，这是近代中国在外交谈判的条件下，外争国权取得第一次重大成就。

谢选骏指出：上文发表于1995年，写作更是此之前，可以代表典型的马列主义的历史论述。经过“一代人”的22年时间之后，中囶主流媒体的说法已经大有不同——

网文《华盛顿会议：北洋政府收回山东权益的外交胜利》（澎湃新闻 2017-03-17 马雷）报道：

在1919年的巴黎和会中，中国在山东问题上遭到挫折，并引发了“五四运动”，已为人们所熟知。但在1921-1922年进行的华盛顿会议中，北洋政府通过外交努力，成功地收回了青岛和胶济铁路等权益，恐怕知之者甚少。那么这一切是如何做到的呢？

华盛顿会议的缘起

巴黎和会后，日本曾两次向中国提议，进行解决山东问题的交涉，企图使其在《凡尔赛和约》中获取的利益合法化。如果中日之间进行直接交涉，其结果一定是零和博弈，由于中国手中可打的牌不多，一旦交涉则必然处于下风，难以取得突破，于是朝野上下对此均持反对态度。国内各界民众多次集会，向北洋政府请愿，反对中日之间进行直接交涉。在此情势之下，北洋政府拒绝了日本的提议。

此时，正值皖系垮台，徐世昌为大总统的北洋政府处于风雨飘摇之中，在直奉两系之间搞平衡，勉强维持；孙中山则在广东驱逐了桂系军阀，高举“护法”大旗，酝酿北伐。由于国内各省均被大小军阀所瓜分，北洋政府根本无法控制，经济民生等事业的筹办更是无从谈起。唯有在外交领域，军阀们掣肘较少，北洋政府有着较为自由的发挥空间。

此时在外交舞台上活跃的是一批职业外交家，如顾维钧、颜惠庆、王正廷等，他们大多留过洋，了解世界大势，具有广泛的国际知识，通晓国际外交规则。在他们的努力下，中国当时尽管仍处于四分五裂之中，但国际形象比起颟顸的满清政府而言，有了根本的改善，并当选为新成立的国联理事国。对于中日之间的僵局，北洋政府的做法是：拒绝直接交涉，找机会把山东问题提交到国际会议上，争取列强与各国的支持，以达成对中国有利的解决。

北洋政府外交总长颜惠庆

不久，机会就来了。当时日本在远东的崛起，加上各列强大肆发展海军力量，引起了美国的关注与忧虑。1921年8月，美国邀请了英、法、意、日四强国派代表来美商议裁减军备问题。同时，为顺带解决远东的太平洋战后遗留问题，美国又邀请了主要相关国家中国、荷兰、比利时、葡萄牙四国，连同英美法日意五强，一共九个国家参加了本次会议。

美国虽然在《凡尔赛和约》上签了字，但因其国内对条约中某些条款的看法分歧，并未被国会所批准。其中，美国朝野中有不少人士在山东问题的条款上，对中国抱有同情态度。北洋政府认识到这是一个契机，期望在山东问题及废除不平等条约等问题上，取得美国及其他西方列强的支持，扭转巴黎和会造成的不利局面。美国政府做出中国代表在会议中与其他各国完全平等的保证，徐世昌政府于是欣然接受了美国的邀请。

此时，日本因之前的英日盟约到期，正在谋求延续盟约。但鉴于美国及英国的海外自治领对英日续盟大多抱有反对的态度，英国遂向日本提议，以此次在美的各国公约来代替英日盟约，日本只得表示同意参会。日本唯恐中国在会议期间提出解决山东问题，引起各国的干涉，于是在9月于10月两次再度向中国提议谈判山东问题，企图进行直接交涉，造成既成事实，阻止列强的介入，均被北洋政府拒绝。

这次会议于1921年11月至1922年2月在华盛顿召开，时称“太平洋会议”，后人也称“华盛顿会议”。

代表团风波

鉴于当时国内南北两个政府并存的事实，北洋政府的外交总长颜惠庆打算仍采取前年参加巴黎和会的模式，由南北政府联合组团参加华盛顿会议。10月6日，由大总统徐世昌下令，派驻美公使施肇基、驻英公使顾维钧、大理院院长王宠惠及南方政府外交次长伍朝枢四人为此次会议的全权代表。但是，南方政府的非常大总统孙中山通过美国驻广州领事向美国政府传话，称北洋政府是“非法政府”，无权对外代表中华民国，要求由广州的护法政府独自组团代表中国参会，这个提议遭到美国的拒绝。

此后，北洋政府外交总长颜惠庆指示施肇基，通过美国驻广州领事的途径与广州政府外交总长伍廷芳接触，谈判联合组团的条件。但此时孙中山已在广州积极布置各路人马，准备出师北伐，推翻北洋政府，无意联合组团，提出了以北洋政府的“非法总统”徐世昌下台为联合组团的条件，致使南北联合组团的希望破灭。颜惠庆仍不死心，想争取伍朝枢以私人身份作为谈判代表，遭到伍的拒绝，全权代表遂由四个变成了三个。

联合组团希望既然失败，北洋政府便独自组建了代表团。代表团阵容非常庞大，除了三位全权代表外，还由前外交总长梁如浩、前财政总长周自齐为高等顾问，税务处会办蔡廷幹、总统府中将顾问黄郛等五人为顾问，另有谘议、委员、秘书、译员等，总数多达一百三十二人，反映了北洋政府对此会议的重视。此外，施肇基还在美国聘雇了三位洋专家，分别作为政治、财政和税则方面的顾问。社会各界的期望也很高，北京各民间团体组建了国民外交联合会，进行声援，并向政府提交了提案建议书，还派了蒋梦麟等人赴华盛顿，作为观察员。

这样一支庞大的代表团出征，所需经费必然不赀。北洋政府作为一个弱势政府，一向缺钱，实权都操在各地大小军阀之手，国库里一贫如洗，措资成了一个大问题。徐世昌将当时遣返德国一战战俘所得的补偿费截留了十万元，作为会议经费。但区区十万元远远不够，最后只好由外交部出面，向各方“化缘”求助。除由财政部认缴了八十万元，首批先拨十万元外，奉系张作霖汇助了十万元，山东督军田中玉汇助了三万元，福建督军李厚基汇助了二万元，加上各界的捐款，先后募集了四十万元，用于置装、物品、路费及在美的初期费用。此后，直系的曹锟、吴佩孚及其余各省军头、各地商会又陆续汇来了二三十万元。会后统计，总共花费一百一十余万元，为各方一点一滴、集腋成裘而来，这种“盛举”自民国建立以来难得一见。

除了少量已在欧美的代表外，中国代表团的大部分于1921年10月5日从上海乘轮出发，经过三个星期的海程，于10月26日抵达旧金山，换乘火车，于10月30日到达华盛顿，受到驻美公使施肇基与美国方面的迎接。两天后，全权代表顾维钧、王宠惠从英国赶来汇合。

九国会议内外

太平洋会议在11月12日正式开幕，由美国国务卿休斯任主席，九国正式代表共三十人。会议分两个部分，其一是英美法日意五强参加的裁军会议，主要成果是制定了海军条约，约定英美日法意五强海军的主力舰保持5：5：3：1.75：1.75的比例。其二讨论太平洋及远东问题，九国全部参加。

日本代表团抵达华盛顿

中国代表团内做了分工，施肇基负责外国驻华军队撤军及撤销移交外国邮局的问题；王宠惠负责收回租界和废除领事裁判权问题；顾维钧负责山东问题、关税问题、租借地问题及修改不平等条约的问题。由于核心是山东问题及修改不平等条约的问题，所以顾维钧的任务是最重的。

远东太平洋会场开始后，美国代表提出了一个关于中国问题的十项原则，中国代表团经讨论后提出了异议，最后经过修改，形成了四条决议：尊重中国的主权独立及领土行政的完整；给予中国完全无碍的机会以发展并维持一有力巩固的政府；维持各国在中国境内之商务实业机会均等的原则；不得因国内状况而减少友邦人民的权利与安全。这个决议主要反映了当时美国对华政策的基本思路，中国代表团对此决议有所保留，其余八国均表示了支持，最后形成了《关于中国事件应适用各原则及政策之条约》。

会场全景

中国代表团首先提出了关税自主案。自晚清以来，通过各不平等条约，议定中国的进口关税按照“值百抽五”的原则，是世界上最低的关税税率。此次中方提出收回关税自主权的提案，受到了各国的重视，在之后通过的《关于中国关税税则的条约》中议定：将在上海召开修订税则、税率的特别会议，在未废除厘金前，普通货物可增收2.5%的附加税，奢侈品最多可增收5%的附加税；在废除厘金后，税率将提高到12.5%。

随后，中国代表团趁热打铁，提出了撤销领事裁判权、撤退各国驻华军警、无线电及客邮问题等提案。鉴于中国的国际地位已大为提高，这些提案得到了各国的支持与同情。在之后的一系列附属条约中议定：由各国组织委员会，考察在华的领事裁判问题的现状，逐渐放弃领事裁判权；在中国境内的外国邮局除租借地或为约章特别规定外，一律撤销；由北京外交团与中国委员共同组织特别委员会，调查外国在华驻军现状，如中国能保证在华外人的生命财产安全，则将撤退各国驻军。另外，在无线电、铁路等方面，也均取得了有利的进展。

但是，在国人最关心的“二十一条”及山东问题方面，陷入了僵局。首先，日本方面激烈反对在九国会议中讨论山东问题，甚至以退出会议相威胁，其防备英美干预的目的殊为明显。其次，英美等国因受凡尔赛条约的牵制，也不愿在会议中讨论山东问题，作壁上观，致使中国在大会上解决山东问题的设想暂时受到了挫折。

顾、施等代表在不利形势下，据理力争，取得了各国的同情。美国在野的民主党也借山东问题批评哈定的共和党政府偏袒日本，对美国政府也造成了压力。北京的国民外交联合会组织民众进行游行，并派代表到东交民巷谒见各国公使，请各国维护正义、主持公道。

这时，美国认识到中日之间的山东问题不解决，中国代表团如果退出，会议有破裂的危险，不利于远东的稳定。于是，美国国务卿休斯联合英国首席代表贝尔福，分别向中日双方提出进行“边缘会谈”的折衷办法，即在正式会议之外，由英美进行调停，进行中日之间关于山东问题的谈判。顾维钧了解到英美的底线，既希望山东问题得到解决，又不希望开罪日本。他敏锐地认识到，“边缘会谈”虽与中国要求的大会上直接解决有差距，但毕竟是在英美代表参与的调停之下，与日本的直接谈判的要求又有不同，况且与正式会议同时召开，其成果也将被算作会议的一部分，对中国并无损害，反而确保英美在介入谈判的过程中倾向中国，从而形成对中国比较有利的局面，因而力主接受英美的建议。

但是代表团内部分歧很大，王宠惠等人认为这就是直接谈判，指责顾维钧态度“软弱”，还提出了辞职。国内各界也掀起了又一轮的游行示威风潮，指责代表团“误国”，反对直接谈判，广州政府也抨击北洋政府“卖国”。顾维钧、施肇基感到压力很大，先后致电外交部请辞，周自齐、蔡廷幹、黄郛等也纷纷要求辞去顾问职务。

此时，外交总长颜惠庆起了定海神针的作用。他在分析了代表团的电报之后，对顾维钧等人的观点表示了肯定。颜惠庆一面连向代表团发电报，要他们“和衷共济，共渡难关”，不可轻易言去，众人的情绪才稳定了下来；一面亲自出面，向舆论界公布了山东问题处理过程的文件，向公众解释了目下的“边缘会谈”与直接谈判的区别，并重申了坚持国权的主张，平息了社会舆论。

山东问题的谈判与解决

从12月1日开始，中日两国代表在美、英的调停下，开始了山东问题的谈判。双方在胶州湾的交还及相关的产业、盐场、煤矿、铁路等诸多问题上展开了激烈的交锋。例如，在官产与公产问题上，日方提出将领土权和所有权分离，领土权可以无偿交还，所有权的交还需要索取补偿，遭到顾维钧、施肇基的驳斥，认为索取赔偿相当于售卖，日方无此权力。在盐场问题上，日方提出盐场为日本投资创办，况且日本国内缺盐，赖此接济，不肯轻易放弃，中方认为应收归中国经营，将来可视日本需要向其出口，至日本前期的投资，可经估价后秉公给予赔偿。

争论最激烈的还是胶济铁路的权益问题。中方代表首先提出，过去中德之间是合办胶济铁路，现在日本继承了德国的权益，所以应将全路及附属财产估价，以半价给予日本，路权由中国收回。日方声称，该路是过去日本从德国手中得来，中国以半价收回，相当于日本损失了半数。中国代表遂提出，付给全价亦未尝不可，但须扣除历年来营业余利及中国原有股本。日方称如此日本毫无所得，还不如前次提议。不久日方又改变口径，坚持“合办”，不肯放弃管理权。而中国代表团也得到外交部的训令，坚持以半价要回全路管理权的底线。

经过唇枪舌剑地讨价还价，在铁路问题上终于有了突破，中国同意将原有德国遗留的财产部分，除去折旧，给价赎回；日本新置与改良的部分由双方设立委员会估价，由中国出资补偿给日本，最后合计价值四千万日元。随后，日本要求赎路款通过日本向中国借款来提供，中方代表认为事关主权，坚持由中国自行集资解决。最后经过英美调停，日本须将胶济铁路全线交还中国，由中国发行国库券来分期付给日本，偿还期限十五年。

经历了三十六次会谈后，在英美斡旋下的中日山东问题终于有了最后结果，其要点为：胶澳租界完全交还中国，海关也归中国管辖；公产及原属中国者无偿归还，日占时新修者酌给部分补偿价；中国将胶澳自行开作商埠；青岛及胶济铁路沿线日军限期撤退；青岛盐场由中国给价赎回；胶济铁路沿线各矿交还中国后，由中国特许公司承办。依此订立的《山东悬案条约》共计十一节二十八条，附约六条。1922年2月4日，中日两国代表在《山东悬案条约》上签字。两天后，九国公约通过发表，华盛顿会议闭幕。

1922年3月2日，北洋政府下令对参加华盛顿会议的中国代表团成员授勋，其中贡献突出的施肇基、顾维钧两人被授予一等大绶嘉禾章，王宠惠被授予一等文虎章。

北洋政府的嘉奖令

1922年12月10日，北洋政府从日本手中接收了青岛，并依据条约设立了胶澳商埠，任命外交家王正廷为首任胶澳商埠督办。在华盛顿会议中，中国代表团的表现还是可圈可点的。在谈判中有理有节、不卑不亢，取得了各国的普遍同情。除了在山东问题上争回了凡尔赛条约中失去的权益外，在二十一条方面，日本宣布放弃了满蒙筑路借款以及在顾问、教官等方面的优先权。此外，中国还争回了长期失去的关税自主权，在废除领事裁判权等诸多不平等协议方面也取得了相当进展。华盛顿会议成为中国首次不仅没有丧失，反而挽回了部分权益的重大国际会议。

北洋政府时期，军阀混战严重，政府各部门均一筹莫展，形同虚设，唯独外交部利用国际形势的变化，因势利导，为中国这个“弱国”争回了一些权益，这是很值得深思的。

同时，通过华盛顿会议，英日同盟解除，四年前美日达成的涉及中国的“蓝辛—石井”协定也消然于无形，日本的军备发展也受到了限制，这些都对深受日本威胁的中国有利，也对日后国际形势的发展产生了深远的影响。

参考资料

《中华民国史档案资料汇编 第3辑 外交》，江苏古籍出版社，1991

沈云龙，《徐世昌评传》，台北，传记文学出版社，1979

《顾维钧回忆录 第1分册》，中华书局，1983

《申报》，1921年，1922年

《政府公报》，民国十一年

谢选骏指出：现在的人都说中囶大陆保守倒退了，但是从上面两文的对比不难看出，中囶社会的主流认识还是不断在与国际接轨，而日益背离了马列主义的僵尸。因为在我看来，华盛顿会议确实是中国历史的转折，可谓“废除不平等条约的第一步”。也是因为日本对于这样的安排感到绝望，无法再蚕食中国，于是日渐走上了全面入侵中国的不归之路。仅仅十年之后，1931年九一八事变爆发，中国开始了历时十四年之久的“对日沦陷”。